D&K Info

Практика участия ТОО «Тенгизшевройл» в экологических спорах

Жалгасбаева Гаухар

Юрисконсульт

Договорно-правового отдела СП «Тенгизшевройл»

 XI  международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 19 апреля 2013 г.)

1. Как всем известно, осуществление практически любой производственной, торговой или иной деятельности влечет возникновение рисков причинения ущерба окружающей среде. Поэтому законодательство Республики Казахстан предъявляет к субъектам различных видов деятельности определенные экологические требования.

Соблюдение экологических требований является предметом государственного контроля и надзора со стороны уполномоченных органов, по результатам которого к компаниям часто предъявляются крупные иски, налагаются административные штрафы и применяются другие меры ответственности. При этом компании нередко сталкиваются с необходимостью защиты своих интересов в судах в связи с действиями государственных органов, допускающими нарушение прав подконтрольных им субъектов.

Наибольшее число споров у ТШО возникает по искам территориальных органов охраны окружающей среды о возмещении вреда, причиненного сверхнормативным загрязнением и/или размещением отходов без экологического разрешения.

Так, Технологический регламент ТШО по процессам очистки углеводородных газов описывает ряд технических неполадок, при которых газ сбрасывается на факелы для сжигания. Предусмотрел даже такую, например, неполадку, как увеличение содержания сероводорода выше 20 частиц на миллион. В процессе эксплуатации завода действительно время от времени возникают указанные кратковременные технические неполадки. Многоступенчатая система автоматической защиты останавливает оборудование до достижения блокировки. В таких ситуациях для предотвращения избыточного давления сырой/кислый газ сбрасывается на факел для защиты технологического оборудования. Сжигание газа становится крайней необходимостью и, по – сути, неизбежным.

 Казалось бы, в этих случаях природоохранные органы и суды должны квалифицировать события, приведшие к выбросам загрязняющих веществ в атмосферный воздух, как крайнюю необходимость, а действия ТШО в этих условиях – как меры источника повышенной опасности по предотвращению угрозы причинения крупного вреда окружающей среде, жизни и здоровью, а также имуществу граждан. Такой вред вполне может наступить вследствие взрыва, пожара, разрушения, которые возникли бы, если бы ТШО не приняло меры по сжиганию газа.

На наш взгляд, гражданское законодательство позволяет в полной мере осуществить вышеуказанную квалификацию. Так, «Крайняя необходимость» определена в Гражданском кодексе РК как устранение опасности, угрожавшей самому причинителю или другим лицам, если эта опасность при данных обстоятельствах не могла быть устранена иными средствами. А согласно ст. 920 ГК[1], суд может освободить лицо, причинившее вред в состоянии «крайней необходимости», от возмещения вреда. Поэтому суды должны давать правовую оценку действиям ТШО в условиях технологически необходимого сжигания газа, выяснять наличие технологических причин, приведших к необходимости сжигания газа, а также были ли нарушены ТШО требования нормативных правовых актов и технологических регламентов.

Однако, суды квалифицируют действия ТШО по крайне упрощенной схеме, а именно: осуществление эмиссий без получения экологического разрешения. Такая практика представляется нелогичной и ошибочной в случаях, когда ТШО действовало в строгом соответствии с законом и Регламентом ТШО, своевременно информируя уполномоченные государственные органы о фактах сжигания газа, о предпринятых им мерах и об объемах произведенных выбросов. Очевидно, что ввиду непреднамеренности технологически необходимого сжигания газа, вызвавшего выбросы, экологические разрешения не могли быть своевременно испрошены и получены ТШО. ТШО не предпринимало и не предпринимает каких-либо попыток сокрытия фактов сжигания газа, не препятствовало и не препятствует выяснению всех сопутствующих обстоятельств. В действиях ТШО отсутствуют основные элементы правонарушения – противоправность и вина в условиях отсутствия у него экологического разрешения на осуществление выбросов. Следовательно, ошибочно признавать ТШО виновным в совершении экологического правонарушения и обязанным возместить ущерб лишь на основании отсутствия экологических разрешений на осуществление эмиссий при сжигании газа на факельной установке.

 2. Обратимся к вопросу определения ущерба от загрязнений.

В соответствии с п. 3 ст. 103 ЭК[2], экономическая оценка ущерба от загрязнения атмосферного воздуха и водных, земельных ресурсов сверх установленных нормативов, а также от размещения отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных, сверх установленных нормативов определяется прямым или косвенным методами согласно правилам, утверждаемым Правительством Республики Казахстан[3]. Из этого пункта прямо следует, что предметом Правил является исключительно установление методик экономической оценки ущерба.

В п.п. 42 п.1 ст.1 ЭК РК, ущерб окружающей среде определен как «загрязнение окружающей среды или изъятие природных ресурсов свыше установленных нормативов, вызвавшее или вызывающее деградацию и истощение природных ресурсов или гибель живых организмов». Из данного определения следует, что ущербным является не всякое загрязнение, даже и сверх установленных нормативов, а лишь - вызвавшее деградацию, истощение природных ресурсов или гибель живых организмов.

 Определение понятия «экономическая оценка ущерба, нанесенного окружающей среде» в ЭК как стоимостного выражения затрат, необходимых для восстановления окружающей среды и потребительских свойств природных ресурсов (глава 11 п. 1 ст. 108 ЭК), также подразумевает вполне реальный, а не предполагаемый характер ущерба или вреда окружающей среде.

Об этом же свидетельствует п. 2 ст. 108 ЭК, устанавливающий обязанность должностных лиц в течение одного месяца с «даты установления факта нанесения ущерба окружающей среде» (но не с даты выявления экологического правонарушения) произвести сбор и анализ необходимых материалов и установить экономическую оценку нанесенного ущерба. Статья 108 ЭК, равно как и иные положения ЭК, предполагает необходимость доказывания факта причинения ущерба окружающей среде.

Таким образом, основываясь на положениях пп. 42 п.1 ст.1 и ст. 108 ЭК, предметом Правил является методология, с помощью которой можно определить процедуру экономической оценки реально наступивших вредных для окружающей среды последствий в виде деградации, истощения природных ресурсов и гибели живых организмов.

В случае если органы охраны окружающей среды не установят факт нанесения ущерба окружающей среде (а именно, реально наступивших вредных для окружающей среды последствий в виде деградации, истощения природных ресурсов, гибели живых организмов), экономическая оценка «ущерба» не производится. Соответственно, отсутствует основание применения Правил. Применение Правил для экономической оценки ущерба без предварительного установления факта причинения ущерба окружающей среде неправомерно.

На основании п. 2 ст. 108 ЭК суды должны отказывать в удовлетворении исков, подаваемых органами охраны окружающей среды, если они не устанавят и не докажут факт причинения вреда.

Кроме того, в соответствии с требованиями статьи 7 ГК, гражданские права и обязанности возникают вследствие причинения вреда другому лицу.

Также, в соответствии с пунктом 20 Постановления Пленума Верховного Суда РК № 16 от 22 декабря 2000 года «О практике применения судами законодательства об охране окружающей среды», суды должны иметь в виду, что повышенный размер платежей за сверхнормативное загрязнение является мерой гражданско-правовой ответственности за нарушение природоохранного законодательства, поэтому ее применение в каждом конкретном случае зависит от наличия оснований и условий, предусмотренных статьей 917 ГК.

Согласно статье 917 ГК, вред (имущественный и/или неимущественный), причиненный неправомерными действиями (бездействием) имущественным или неимущественным благам и правам граждан и юридических лиц, подлежит возмещению лицом, причинившим вред, в полном объеме.  

Таким образом, одним из оснований для применения положений статьи 917 ГК, а также обстоятельствами, которые истец обязан доказать, является наличие вреда.

Причинение вреда является юридическим фактом, порождающим возникновение обязательства по возмещению вреда.

3. Вернемся к вопросу соотношения понятий «превышение установленных нормативов» и «реальное причинение вреда».

Установленные нормативы определены в ЭК как «система правил (норм) и содержащихся в них количественных и качественных показателей (нормативов) состояния окружающей среды и степени воздействия на нее» (пп. 97 п. 1 ст. 1 ЭК).

Согласно п. 2 ст. 22 ЭК система экологических нормативов включает в себя 3 группы нормативов: нормативы качества окружающей среды, нормативы эмиссий и нормативы в области использования и охраны природных ресурсов.

 Определение ущерба окружающей среде, данное в пп. 42, не указывает, какие именно из указанных нормативов должны быть превышены, чтобы был причинен ущерб окружающей среде, но безошибочно можно определить, что это – нормативы (1) качества окружающей среды и нормативы (2) эмиссий. Проанализируем оба вида нормативов.

Нормативы качества окружающей среды определяются как «показатели, характеризующие благоприятное для жизни и здоровья человека и природных ресурсов состояние окружающей среды» (п.п. 52 п. 1 ст. 1 ЭК).

Согласно п.п. 1 п.1 ст. 23 ЭК к нормативам качества окружающей среды относятся «нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды», в том числе, нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК). Вполне понятно, что при соблюдении ПДК не нарушается благоприятное состояние окружающей среды, и в случае отсутствия превышения ПДК загрязнение атмосферного воздуха нельзя считать состоявшимся. Согласно Санитарных правил[4] только «превышения предельно-допустимых нормативов оказывают вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду».

 Нормативы эмиссий определены как показатели допустимых эмиссий, при которых обеспечивается соблюдение нормативов качества окружающей среды (п.п. 105 п. 1 ст. 1 ЭК).

Нормативы эмиссии, в т.ч. нормативы выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, являются устанавливаемым технологическим лимитом выброса из конкретных источников загрязнения, т.е., нормативы эмиссии (выбросов) характеризуют разрешенные параметры функционирования конкретного источника загрязнения.

Какова взаимосвязь между нормативами качества окружающей среды и нормативами эмиссий? Органы охраны окружающей среды в исках против ТШО концентрируют внимание только на объеме выбросов, доказывая тем самым, что нормативы эмиссий были превышены. Однако для установления ответственности этого явно недостаточно. Вышеуказанные виды нормативов – качества окружающей среды и нормативов эмиссий – взаимосвязаны между собой.

Эти два норматива не всегда превышают свои соответствующие пределы одновременно. На соотношение общего объема выбросов и относительной концентрации загрязняющих веществ влияют различные факторы (такие как химические свойства выбрасываемого вещества, рассеивание или концентрация вещества, а также природные и климатические факторы). Соответственно, возможно превышение нормативов эмиссии при соблюдении предельно-допустимых концентраций (далее – ПДК), т.е. без нарушения нормативов качества окружающей среды. Поэтому превышение норматива эмиссии не всегда ведет к нарушению лимита ПДК загрязняющих веществ в окружающей среде.

Определение ущерба окружающей среде в п.п. 42 не конкретизирует вид норматива, превышение которого рассматривается как причинение ущерба окружающей среде. Однако в свете указанной взаимосвязи нормативов качества окружающей среды и нормативов эмиссий можно сделать вывод о том, что законодатель признает наличие ущерба только при условии одновременного превышения нормативов обоих видов.

Так, если во время или после сверхнормативного выброса веществ не был зафиксирован факт превышения ПДК этих веществ в атмосфере, то отсутствует доказательство факта причинения реального/фактического ущерба (вреда) окружающей среде. В отсутствие фактического ущерба не возникает и обязательства по его возмещению.

Именно факт превышения ПДК вследствие сверхнормативной эмиссии (выброса) является доказательством наличия ущерба в значении п.п. 42. Это означает, что если органы охраны окружающей среды не смогут предоставить доказательства того, что все условия п.п. 42 были выполнены, то они не могут установить причинение ущерба окружающей среде в соответствии с п.п. 42. А если отсутствует ущерб окружающей среде в понимании п.п. 42, то отсутствует и гражданское правонарушение, и нет оснований требовать возмещения ущерба.

4. О значении нормативов качества при применении экологического законодательства Верховным судом РК

 В пункте 9 Нормативного Постановления Верховного Суда РК[5] записано, что «при применении законодательства об охране окружающей среды суды должны иметь в виду, что юридически значимым является не всякое загрязнение, а лишь такое загрязнение, которое превышает установленные нормативы качества окружающей среды.»Это то, о чем мы говорили выше. Т.е. для определения факта причинения ущерба окружающей среде необходимо установление факта превышения нормативов качества окружающей среды, а именно, нормативов ПДК.

Применительно к спорам по сжиганию газа на производстве ТШО первостепеннейшее значение для установления факта причинения ущерба окружающей среде и определения его размера имеют показания 12 станций наблюдения за состоянием окружающей среды, организованные службами ТШО.

Сведения об уровне загрязнения группируются по средним, максимальным и минимальным значениям по каждому из химических веществ. Для установления факта причинения ущерба окружающей среде и его размера (в случае установления ущерба), необходимо получить вышеуказанные данные по каждому из химических веществ и сопоставить с установленными нормативами ПДК, а именно, Гигиеническими нормативами ГН 2.1.6.695-98[6].

 Для установления факта причинения ТШО ущерба окружающей среде и определения его размеров органу охраны окружающей среды, а затем и суду необходимо сравнивать состояние окружающей среды до сжигания газа на производстве ТШО и после этого, предварительно получив для этого данные со станций наблюдения. Лишь после анализа полученных данных и обнаружении расхождений между установленными нормативами ПДК и фактическими данными, можно прийти к выводу об изменении параметров окружающей среды и размере нанесенного ей вреда.

Именно такой анализ требуется согласно п. 2 ст. 108 ЭК: органы охраны окружающей среды в месячный срок с даты установления факта нанесения ущерба окружающей среде проводят сбор и анализ необходимых материалов и устанавливают экономическую оценку нанесенного ущерба.

Экономическая оценка ущерба, нанесенного окружающей среде - это стоимостное выражение затрат, необходимых для восстановления окружающей среды и потребительских свойств природных ресурсов. Из этого следует, что для установления затрат на восстановление качества окружающей среды, необходимо знать характер, масштаб и количественные параметры её деградации.

 О необходимости сбора доказательств, свидетельствующих о причинении вреда, прямо говорится в пункте 24 Нормативного Постановления ВС № 16: «При рассмотрении дел, связанных с нарушением законодательства об охране окружающей среды, суды должны принимать меры к выявлению характера допущенного нарушения, установлению правовых оснований заявленных требований, а также истребовать от сторон представления соответствующих расчетов и методик их проведения, актов замеров, результатов лабораторных анализов и другие данные, которые в силу ст. 64 ГПК могут быть признаны доказательствами по делу».

По всем искам против ТШО, предъявленным в связи со сжиганием газа, органы охраны окружающей среды не предъявили никаких доказательств превышения установленных нормативов ПДК, не проводили сопоставление концентраций загрязняющих веществ до момента их выброса в окружающую среду и после него; не проводили сравнение полученных данных с фоновыми концентрациями с целью оценки масштаба воздействия при обнаружении расхождений между данными «до и после» сжигания газа. Руководствовались исключительно данными об объемах выбросов. Подобные действия не отвечают требованиям законодательства, Представление необработанных данных о совокупном объеме выбросов не может служить основанием для подтверждения единовременного наступления всех факторов, которые в совокупности наносят окружающей среде ущерб, подлежащий возмещению согласно требованиям ЭК.

Хотелось бы также обратить внимание на следующую административно-судебную практику, когда органы охраны окружающей среды сначала привлекают ТШО к административной ответственности, а затем предъявляют иски о возмещении вреда. Вынося решения по таким искам, суды признают факты неправомерных эмиссий и их объемы доказанными, ссылаясь на то, что эти факты установлены постановлениями по делам об административных правонарушениях, не обжалованными на момент вынесения решений. При этом суды очень редко разъясняют, какое значение они придают тому, что постановление об административном правонарушении не было обжаловано компанией: считают ли они, что тем самым компания признала эти факты, или же полагают, что, будучи установленными постановлениями по делам об административных правонарушениях, эти факты не могут быть опровергнуты другими доказательствами.

Между тем, сам по себе отказ лица от обжалования постановления еще не означает признания фактов, им установленных. Обжалование постановления является правом лица, привлеченного к административной ответственности, следовательно, такое лицо может как реализовать это право, так и отказаться от его реализации. Причем, любое лицо вправе отказаться от обжалования постановления по любым причинам, не обязательно связанным с тем, что она согласна с фактами, установленными постановлением.

 Далее, по смыслу пункта 2 статьи 71 ГПК[7] обязательными для суда являются данные, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному гражданскому делу, в котором участвовали те же лица. Если же факты установлены постановлением по делу об административном правонарушении, то они обязательными для суда не являются. Такие данные подлежат оценке наряду с другими доказательствами и могут быть опровергнуты иными доказательствами. На практике суды игнорируют эти положения судопроизводства. Выносят решения в пользу органов охраны окружающей среды почти в «автоматическом» режиме.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что на практике в отношении ТШО, судами нарушаются принципы гражданского судопроизводства, установленных ГПК, а именно:

- принцип законности, заключающейся в обязанности точного соблюдения требований законов Республики Казахстан (ст.6 ГПК) – проявившееся в неправильном применении норм гражданского и экологического законодательства, указанного выше, а также в нарушении норм процессуального права, приведённых в этом разделе;

- принцип состязательности и равноправия сторон (ст.15 ГПК), заключающееся в нарушении права ТШО на предоставление и истребование доказательств;

- принцип оценки доказательств по внутреннему убеждению, основанному на беспристрастном, всестороннем и полном рассмотрении имеющихся в деле доказательств в их совокупности (ст.16 ГПК), выраженное в принятии решения в отсутствие доказательств, которые могли быть представлены и ТШО, и самим органом охраны окружающей среды;

- принцип свободы обжалования процессуальных действий и решений (ст.22 ГПК), поскольку суды не всегда вручают копии судебных актов в установленный законом срок. В то же время публикуя на официальном сайте Верховного Суда РК в Справочнике по судебным делам сведения о том, что судебные акты вступили в законную силу.

ТШО практически зачастую лишается права на судебную защиту своих прав и законных интересов, поскольку суды в нарушение вышеуказанных принципов не дают ему возможности представить доказательства и отказывают в истребовании их у органа охраны окружающей среды (ст.8 ГПК), при этом вынося необоснованные судебные акты. Тогда как, в силу ГПК, обоснованным считается решение, в котором отражены имеющие значение для данного дела факты, подтвержденные исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости, допустимости и достоверности, или являющиеся общеизвестными обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, и в совокупности достаточными для разрешения спора.

Более того, судами первой инстанции безосновательно отклоняются подаваемые ТШО ходатайства о языке судопроизводства, о назначении экспертизы, надлежащим и должным образом не проводится подготовка гражданских дел к судебному разбирательству, что противоречит требованиям ГПК. В частности, не обеспечивается перевод судебных документов, не создаются в ходе подготовки дела к судебному разбирательству необходимые условия для полного, всестороннего и объективного исследования в судебном заседании представленных сторонами доказательств, действительных прав и обязанностей сторон, подлежащих применению норм материального права, вынесения законного и обоснованного судебного акта. Между тем в целях реализации перечисленных в ч.2 ст. 166 ГПК задач по подготовке дела к судебному разбирательству судьи обязаны еще при принятии заявлений в производство суда неукоснительно соблюдать требования ст.ст.150 и 151 ГПК об обосновании подаваемых в суд заявлений доказательствами, как предусмотрено нормативным постановлением Верховного суда РК от 13.12.2001г.[8]

В силу требований ст.23 ГПК нарушения принципов гражданского судопроизводства в зависимости от их характера и существенности влекут отмену судебных актов. Однако, как показывает практика, судами вышестоящих инстанций доводы ТШО о нарушении нижестоящим судом этих принципов игнорируются. Не создаются необходимые условия, которые могут послужить основанием для полного, всестороннего и объективного исследования в судебном заседании представленных сторонами доказательств, действительных прав и обязанностей сторон, подлежащих применению норм материального права, вынесения законного и обоснованного судебного акта.