Некоторые вопросы административно-правовой ответственности за нарушения антимонопольного законодательства Республики Казахстан (Бекишева Сбигуль, Докторант Московского университета МВД России, к.ю.н., доцент)
Некоторые вопросы административно-правовой ответственности за нарушения антимонопольного законодательства Республики Казахстан
Бекишева Сбигуль
Докторант Московского университета
МВД России, к.ю.н., доцент
VIII международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 9 апреля 2010 г.)
Вопросы административно-правовой ответственности за нарушения антимонопольного законодательства Республики Казахстан требуют особого внимания и разъяснения, что связано с существенными изменениями и дополнениями, внесенными в административное и антимонопольное законодательство Республики Казахстан.
На момент принятия Кодекса РК об административных правонарушениях от 30 января 2001 года [1] в нем содержалась одна статья, посвященная ответственности за нарушения антимонопольного законодательства.
В ст.147 «Нарушение антимонопольного законодательства» указывалось следующее:
«1. Ограничение конкуренции, недобросовестная конкуренция, злоупотребление доминирующим положением на рынке, а равно иное нарушение антимонопольного законодательства, если эти деяния не причинили крупный ущерб гражданину, организации, государству, -
влекут штраф на граждан в размере до пятидесяти, на индивидуальных предпринимателей и должностных лиц - в размере до ста, на юридических лиц - в размере до одной тысячи месячных расчетных показателей.
2. Те же действия, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, предусмотренного частью первой настоящей статьи, -
влекут штраф на граждан в размере до восьмидесяти, на индивидуальных предпринимателей и должностных лиц - в размере до ста пятидесяти, на юридических лиц - в размере до тысячи пятисот
Первое изменение в данную статью было внесено Законом Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» от 5 декабря 2003 года N 506-II.
Во-первых, изменилась формулировка последствий деяния: вместо словосочетания «если эти деяния не причинили крупный ущерб гражданину, организации, государству» указывается «если эти деяния не содержат признаков уголовно наказуемого деяния и не повлекли получения дохода».
В-вторых, появилась часть 3: «3. Деяния, предусмотренные частью первой настоящей статьи, повлекшие получение дохода, -
влекут штраф на граждан в размере от пятидесяти до ста, на индивидуальных предпринимателей и должностных лиц - в размере от ста до четырехсот, на юридических лиц - в размере от тысячи до двух тысяч месячных расчетных показателей с конфискацией доходов, денег, ценных бумаг, полученных вследствие совершения административного правонарушения».
В-третьих, изменились санкции в ч.2 статьи в сторону увеличения: «влекут штраф на граждан в размере от пятидесяти до ста, на индивидуальных предпринимателей и должностных лиц - в размере от ста до четырехсот, на юридических лиц - в размере от тысячи до двух тысяч месячных расчетных показателей». При этом установлены минимальные и максимальные размеры штрафа.
В соответствии с Законом РК «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» от 20 января 2006 года изменения коснулись увеличения суммы штрафа, как для физических, так и для юридических лиц, установления минимального и максимального размеров штрафа, а также дифференциации юридических лиц на субъектов малого или среднего предпринимательства, субъектов крупного предпринимательства.
Кроме того, Кодекс был дополнен статьей 147-1 «Нарушение законодательства о государственной монополии», в которой была установлена ответственность за несоблюдение субъектом государственной монополии установленных
Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам контроля и регулирования деятельности субъектов естественной монополии и субъектов рынка, занимающих доминирующее положение на соответствующем товарном рынке» от 7 июля 2006 года существенно дополнил содержание КоАП РК по вопросам установления ответственности за нарушения антимонопольного законодательства.
Сущность внесенных изменений и дополнений заключалась в выделении нескольких самостоятельных составов нарушений антимонопольного законодательства из когда-то единой и единственной статьи 147, посвященной нарушениям антимонопольного законодательства. Появилось несколько новых статей: статья 147-2 «Неправомерные действия субъектов рынка при экономической концентрации», статья 147-3 «Невыполнение решений антимонопольного органа. Нарушение обязательств по предоставлению информации и создание препятствий доступу в помещения и на территорию», статья 147-4 «Антиконкурентные действия государственных органов, недобросовестная конкуренция», статья 147-5 «Нарушение законодательства о естественных монополиях».
Сама статья 147 изменила наименование и содержание. Она стала называться «Антиконкурентные соглашения (согласованные действия) субъектов рынка, злоупотребление доминирующим (монопольным) положением».
Статьи 147-2 «Неправомерные действия субъектов рынка при экономической концентрации» и статья 147-3 «Невыполнение решений антимонопольного органа. Нарушение обязательств по предоставлению информации и создание препятствий доступу в помещения и на территорию» существенно усилили позицию антимонопольного органа.
Так, в ст.147-2 «Неправомерные действия субъектов рынка при экономической концентрации» установлена административная ответственность за экономическую концентрацию субъектов рынка без получения разрешения антимонопольного органа в случае, если наличие такого разрешения необходимо, за невыполнение субъектами рынка, участвующими в экономической концентрации, требований и обязательств, которыми было обусловлено решение о предоставлении разрешения на экономическую концентрацию.
В ст.147-3 «Невыполнение решений антимонопольного органа. Нарушение обязательств по предоставлению информации и создание препятствий доступу в помещения и на территорию» предусмотрены санкции за невыполнение решения (предписания) или выполнение его не в полном объеме, непредоставление информации либо предоставление информации в неполном объеме антимонопольному органу в установленные сроки, за предоставление недостоверной и (или) ложной информации антимонопольному органу, за создание препятствий должностным лицам антимонопольного органа, проводящим расследование, в доступе в помещения и на территорию.
Также согласно Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам контроля и регулирования деятельности субъектов естественной монополии и субъектов рынка, занимающих доминирующее положение на соответствующем товарном рынке» от 7 июля 2006 года была выделена самостоятельная статья 147-4 «Антиконкурентные действия государственных органов, недобросовестная конкуренция», предусматривающая ответственность за антиконкурентные действия государственных органов и за недобросовестную конкуренцию.
КоАП РК дополнен статьей 147-5 «Нарушение законодательства о естественных монополиях».
Последние изменения и дополнения были внесены в КоАП РК Законом РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам конкуренции» от 25 января 2008 года. Они были обусловлены принятием нового Закона РК «О конкуренции» от 25 декабря 2008 года [2], который определяет правовые основы защиты прав субъектов рынка и потребителей от монополистической деятельности, ограниченной настоящим Законом, антиконкурентных действий государственных органов и недобросовестной конкуренции.
Статья 147 теперь носит название «Монополистическая деятельность» и повторяет некоторые положения Закона РК «О конкуренции».
Статья состоит из четырех частей против одной в предыдущей редакции.
В первой части предусмотрена ответственность за антиконкурентные соглашения субъектов рынка, запрещенные законодательным актом Республики Казахстан в области защиты конкуренции и ограничения монополистической деятельности, если эти действия не содержат признаков уголовно наказуемого деяния. Во второй части – за Антиконкурентные согласованные действия субъектов рынка, запрещенные законодательным актом Республики Казахстан в области защиты конкуренции и ограничения монополистической деятельности, если эти действия не содержат признаков уголовно наказуемого деяния. В третьей – за злоупотребления субъектами рынка своим доминирующим или монопольным положением, запрещенные законодательным актом Республики Казахстан в области защиты конкуренции и ограничения монополистической деятельности, если эти действия не содержат признаков уголовно наказуемого деяния. В четвертой части предусмотрена повторность правонарушения: за действия, предусмотренные частями первой, второй и третьей настоящей статьи, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания предусмотрено более суровое наказание.
Изменились размеры штрафов для нарушителей. Тогда как для индивидуальных предпринимателей сумма штрафа стала более определенной - в размере ста пятидесяти месячных расчетных показателей (в старой редакции было предусмотрено - от ста до двухсот месячных расчетных показателей), то для юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства, наказание ужесточилось: если раньше был предусмотрен штраф в размере десяти процентов от дохода (выручки), полученного в результате осуществления монополистической деятельности, то теперь помимо указанной суммы штрафа возможна конфискация монопольного дохода, полученного в результате осуществления монополистической деятельности не более чем за один год.
Кроме того, в данной статье теперь предусмотрена ответственность и для должностных лиц. Так, по ч.1, 2 и 3 на них может быть наложен штраф в размере ста пятидесяти месячных расчетных показателей.
По ч.4 ст.147 размеры штрафов для нарушителей удваиваются: «Действия, предусмотренные частями первой, второй и третьей настоящей статьи, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, - влекут штраф на должностных лиц, индивидуальных предпринимателей в размере трехсот месячных расчетных показателей, на юридических лиц, являющихся субъектами малого или среднего предпринимательства, — в размере десяти, на юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства, — в размере двадцати процентов от дохода (выручки), полученного в результате осуществления монополистической деятельности, с конфискацией монопольного дохода, полученного в результате осуществления монополистической деятельности не более чем за один год». При этом для юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства однозначно предусмотрена конфискация монопольного дохода, полученного в результате осуществления монополистической деятельности не более чем за один год.
Новым является и то, что к данной статье появилось примечание:
«Субъект рынка, совершивший административное правонарушение в виде антиконкурентного соглашения или антиконкурентных согласованных действий, может быть освобожден судьей от конфискации монопольного дохода при совокупном соблюдении следующих условий:
1) к моменту, когда субъект рынка заявляет антимонопольному органу об антиконкурентных соглашениях или согласованных действиях, антимонопольный орган не получал информации о данных антиконкурентных соглашениях или согласованных действиях из других источников;
2) субъект рынка предпринимает срочные меры по прекращению своего участия в антиконкурентных соглашениях или согласованных действиях;
3) субъект рынка сообщает полную информацию о фактах антиконкурентных соглашений или согласованных действий на протяжении всего расследования с момента заявления;
4) добровольного возмещения субъектом рынка ущерба потребителям, причиненного в результате совершения антиконкурентных соглашений или согласованных действий».
Статьи 147-1 «Нарушение законодательства о государственной монополии» и 147-2 «Неправомерные действия субъектов рынка при экономической концентрации» остались без очередных изменений.
Статья 147-3 «Невыполнение предписания антимонопольного органа. Нарушение обязательств по предоставлению информации и создание препятствий доступу в помещения и на территорию» подверглась небольшому изменению. Так, если раньше говорилось о невыполнении решения (предписания) антимонопольного органа, то теперь речь идет только о невыполнении предписания. И это вполне оправдано. Дело в том, что решения антимонопольного органа могут быть различными, например, решение о прекращении расследования нарушения антимонопольного законодательства, вряд ли физические лица, должностные лица, индивидуальные предприниматели либо юридические лица-предприниматели, станут оспаривать данное решение и препятствовать ему.
Что же касается предписаний, то они, являясь мерами административного пресечения, могут быть невыполненными или выполненными не в полном объеме со стороны хозяйствующих субъектов и государственных органов.
Статья 147-4 «Антиконкурентные действия государственных органов, недобросовестная конкуренция» также претерпела изменения. Она была дополнена частью 3:
«3. Действие, предусмотренное частью второй настоящей статьи, совершенное повторно в течение года после наложения административного взыскания, —
влечет штраф на должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, на юридических лиц, являющихся субъектами малого или среднего предпринимательства, — в размере от трехсот пятидесяти до четырехсот, на юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства, — в размере от тысячи пятисот до двух тысяч месячных расчетных показателей».
Существенно расширено содержание статьи 147-5 «Нарушение законодательства Республики Казахстан о естественных монополиях и регулируемых рынках». Здесь появились новые положения, предусматривающие ответственность за непредоставление субъектом естественной монополии в уполномоченный орган, осуществляющий руководство в сферах естественных монополий и на регулируемых рынках, информации, отчета, уведомления установленных форм, а равно предоставление информации, отчета, уведомления установленных форм с нарушением установленных сроков, за те же действия (бездействие), совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, предусмотренного частью первой настоящей статьи, несоблюдение субъектом естественной монополии ограничений, а равно неисполнение или ненадлежащее исполнение субъектом естественной монополии обязанностей, установленных законодательством Республики Казахстан о естественных монополиях и регулируемых рынках, повлекшие получение дохода (выручки).
Анализ изменений, внесенных в КоАП РК по вопросам административно-правовой ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, а также самого антимонопольного законодательства, позволяет сделать несколько выводов.
Во-первых, до сих пор открытым остается вопрос о том, следует ли разграничивать антимонопольное законодательство и законодательство о естественных монополиях и регулируемых рынках, так как наряду с Законом РК «О конкуренции» действует Закон Республики Казахстан «О естественных монополиях и регулируемых рынках» от 9 июля 1998 года № 272-I [3].
Некоторые авторы считают, что «в антимонопольное законодательство не входят многочисленные нормативные акты в сфере государственных и естественных монополий. Этой сфере присущ особый режим регулирования конкуренции и монополии, в рамках которого конституционный принцип свободы экономической деятельности ограничивается в пользу публичных интересов, экономической эффективности, соображений фискального или социального характера, научно-технического прогресса и т.д.» [4].
Исходя из анализа содержания некоторых норм об административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства РК, можно прийти к такому же выводу, так как наказания в данной сфере для субъектов государственной монополии сильно отличаются от наказаний для иных субъектов. Так, несоблюдение субъектом государственной монополии установленных
Во-вторых, налицо взаимосвязь и взаимодополнение административного и антимонопольного законодательства Республики Казахстан.
Первая редакция ст.147 КоАП РК требовала дополнительного толкования, так как в ней в сжатой форме перечислялись такие нарушения, как ограничение конкуренции, недобросовестная конкуренция, злоупотребление доминирующим положением на рынке, а равно иное нарушение антимонопольного законодательства. В чем же конкретно проявлялись данные деяния - в статье не указывалось. Однако в антимонопольном законодательстве РК давался подробный перечень правонарушений в данной области. Например, в ст.37 Закона РК «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности» от 7 июля 2006 года указывалось, что нарушениями данного закона являются: 1) антиконкурентные соглашения (согласованные действия); 2) злоупотребление доминирующим (монопольным) положением; 3) антиконкурентные действия государственных органов; 4) невыполнение решения (предписания) антимонопольного органа либо выполнение его не в полном объеме; 5) экономическая концентрация без получения соответствующего разрешения антимонопольного органа в случае, если наличие такого разрешения необходимо; 6) непредоставление информации антимонопольному органу в установленные сроки либо предоставление информации не в полном объеме; 7) предоставление недостоверной и (или) ложной информации антимонопольному органу; 8) создание препятствий должностным лицам антимонопольного органа в доступе в помещения и на территорию проверяемого субъекта рынка, государственного органа, в отношении которых проводится расследование, при выполнении ими своих функций; 9) невыполнение участниками экономической концентрации требований и обязательств, которыми было обусловлено решение о предоставлении разрешения на экономическую концентрацию.
В настоящее время указанные правонарушения охвачены статьями КоАП РК, хотя в самом Законе РК «О конкуренции» от 25 декабря 2008 года отдельный перечень антимонопольных правонарушений уже не приводится.
В-третьих, не ясна природа мер антимонопольного реагирования. Согласно ст.69 Закона РК «О конкуренции» в соответствии с установленными полномочиями антимонопольный орган вправе:
1) давать субъектам рынка обязательные для исполнения предписания о:
- прекращении нарушений настоящего Закона и (или) устранении их последствий;
- восстановлении первоначального положения;
- расторжении или изменении договоров, противоречащих настоящему Закону;
- заключении договора с другим субъектом рынка в случае, если нарушением является необоснованный отказ, либо уклонение от заключения договора с определенными продавцами (поставщиками) либо покупателями;
2) давать государственным органам обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении принятых ими актов, о прекращении нарушений, а также расторжении или изменении заключенных ими соглашений, противоречащих настоящему Закону;
3) рассматривать дела об административных правонарушениях в области защиты конкуренции и ограничения монополистической деятельности и налагать административные взыскания в порядке, установленном
4) обращаться в суд с исками и заявлениями, а также участвовать в процессах при рассмотрении судами дел, связанных с применением и нарушением антимонопольного законодательства Республики Казахстан.
Меры воздействия на субъектов монополистической деятельности, связанные с выдачей предписаний, можно отнести к мерам административного пресечения, так как они также выносятся в административном порядке, поскольку имеют публично-правовой характер и исходят от административных органов. Однако, некоторые из них (восстановление первоначального положения, расторжение договора или внесение в него изменения, предписание о заключении договора с другим субъектом рынка) по сути совпадают с гражданско-правовыми санкциями.
В-четвертых, вызывает искреннее недоумение содержание Главы 9 «Выявление нарушений антимонопольного законодательства Республики Казахстан» Закона РК «О конкуренции». Уже сама терминология, используемая здесь («предварительное рассмотрение сведений о нарушениях антимонопольного законодательства», «расследование нарушений антимонопольного законодательства»), позволяет проводить аналогию с уголовным расследованием («предварительное следствие» («предварительное расследование»). Непонятно, почему у Антимонопольного комитета столько полномочий?
Например, Антимонопольный орган проводит предварительное рассмотрение сведений о нарушениях антимонопольного законодательства Республики Казахстан в срок, не превышающий одного месяца со дня их поступления. В случае недостаточности фактических данных, позволяющих антимонопольному органу сделать вывод о наличии или об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства Республики Казахстан, антимонопольный орган для сбора и анализа дополнительных фактических данных вправе продлить срок предварительного рассмотрения, но не более чем на один месяц.
Само расследование нарушений антимонопольного законодательства Республики Казахстан проводится в срок, не превышающий двух месяцев со дня издания приказа о проведении расследования нарушений антимонопольного законодательства Республики Казахстан. Срок расследования дела может быть продлен антимонопольным органом, но не более чем на два месяца.
Возникает вопрос, почему обычная проверка в рамках государственного контроля превратилась в особую форму производства? Ведь для проверок установлены определенные сроки, а здесь сроки сродни срокам уголовного преследования.
Объем полномочий Антимонопольного органа, осуществляемый при расследовании нарушений антимонопольного законодательства, также находится «на грани фола», так как весьма и весьма напоминает оперативно-розыскную деятельность, которая может осуществляться только специально уполномоченными органами государства.
Список литературы:
1. Кодекс РК об административных правонарушениях от 30 января 2001 года. – Алматы, 2010.
2. Закон РК «О конкуренции» от 25 декабря 2008 года /Справочная правовая система ЮРИСТ.
3. Закон РК «О естественных монополиях и регулируемых рынках» от 9 июля 1998 года /Справочная правовая система ЮРИСТ.
4. Еременко В.И. Источники российского антимонопольного законодательства //Адвокат. 2000. № 1.