D&K Info

Проект Экологического кодекса: анализ норм, регулирующих отношения по охране окружающей среды при использовании недр

Мукашева Кульгайша Вахитовна

Старший юрист юридической фирмы

«DentonWildeSapte»

Четвертый Атырауский правовой семинар «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 14 апреля 2006 г.)

Необходимость совершенствования норм природоохранного законодательства не вызывает сомнений. Вместе с тем, изучение проекта Экологического кодекса (далее - Проект) порождает ряд правовых вопросов и, прежде всего, соотношение норм Проекта и норм законодательных актов, регулирующих отношения пользования отдельными видами природных ресурсов, в частности, земельными, водными ресурсами, недрами и др. Согласно пункту 4 статьи 2 Проекта «вопросы охраны и использования земли, недр, вод, атмосферного воздуха, лесов и иной растительности, животного мира, объектов окружающей среды, имеющих особую экологическую, научную и культурную ценность, особо охраняемых природных территорий в части, не урегулированной настоящим Кодексом, регулируются соответствующими законодательными и иными нормативными правовыми актами Республики Казахстан». Следовательно, нормы Экологического кодекса в случае принятия его в редакции Проекта будут иметь приоритет перед Земельным и Водным кодексами, Законами о недрах и недропользовании и о нефти не только по вопросам охраны окружающей среды, но и по вопросам пользования соответствующими природными ресурсами. Приоритетность норм Экологического кодекса по отношению к нормам Земельного кодекса прямо предусмотрена также абзацем вторым статьи 506 Проекта, согласно которой «принятые до введения в действие настоящего кодекса нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, применяются в части, не противоречащей настоящему кодексу». Что же касается норм законодательства о недрах, приоритет норм Экологического кодекса в случае противоречия между ними очевиден ввиду, установленной статьей 4 Закона «О нормативных правовых актах» иерархии нормативных правовых актов. Отдельные нормы проекта противоречат действующему законодательству, регулирующему отношения природопользования.  

Так, в соответствии с пунктом 1 ст.20 Проекта «право пользования природными ресурсами предоставляется физическим и юридическим лицам местными исполнительными органами по согласованию с уполномоченными органами в области использования и охраны каждого вида природных ресурсов или Правительством Республики Казахстан в соответствии с законодательными актами об охране и использовании каждого вида природных ресурсов». Также пункт 2 ст. 23 Проекта устанавливает, что «предоставление права природопользования производится на основе заключения договора (контракта) с местным исполнительным органом или Правительством Республики Казахстан». Действующее же законодательство о недрах предусматривает заключение контракта на недропользование с компетентным органом, за исключением контракта на разведку, добычу или совмещенную разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых (ст.8 Закона «О недрах и недропользовании», ст.6 Закона «О нефти»). Пункт 5 ст.23 Проекта содержит абсолютный запрет на передачу права природопользования («Передача права природопользования природопользователем другому лицу в каких либо формах запрещается»), согласно пункту 1 указанной статьи «право природопользования возникает только путем предоставления такого права непосредственно государством или путем перехода права природопользования в порядке универсального правопреемства в соответствии с гражданским законодательством». Приведенные нормы противоречат законодательству о недропользовании, которое предоставляет недропользователю право передавать принадлежащее им право недропользования с разрешения компетентного органа (подпункт 6 ст.62, п.1 ст.14 Закона «О недрах и недропользовании», пункт 1 ст.53 Закона «О нефти»). Согласно статье 5 Закона «О недрах и недропользовании» «если иное не предусмотрено контрактом, минеральное сырье принадлежит недропользователю на праве собственности (государственному предприятию Республики Казахстан - на праве хозяйственного ведения или оперативного управления«, пункт 5 ст.20 Проекта императивно закрепляет право собственности на «природное сырье, изъятое из окружающей среды» за природопользователем.

Фактически проект Экологического кодекса претендует на роль своеобразных Основ законодательства о природных ресурсах, поскольку регулирует отношения не только в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, но и отношения пользования ими и устанавливает приоритет Экологического кодекса по отношению к иным законодательным актам, регулирующим отношения природопользования, включая кодексы.

Согласно ст.199 Проекта обязательному экологическому страхованию подлежит гражданско-правовая ответственность лиц, осуществляющих экологически опасные виды хозяйственной деятельности. При этом Проект содержит наряду с определением «экологически опасного вида хозяйственной деятельности» также определения «экологически опасного вида деятельности», « экологически опасной деятельности (ст.8 Проекта), а применительно к нефтяным операциям использует выражение «экологически опасные виды работ» ( ст.356 Проекта). Неочевидно, что экологические опасные виды работ относятся к экологически опасным видам хозяйственной деятельности, т.к. при наличии определения последних они должны включать только такие виды деятельности, которые отнесены к ней непосредственно Проектом или включены в перечень их, утвержденный Правительством.  

В утвержденный Постановлением Правительства РК №19 от 8 января 2004г. перечень экологически опасных видов хозяйственной деятельности нефтяные операции не входят. В него (Перечень) помимо прочего включены лишь размещение, строительство, и реконструкция предприятий, сооружений и эксплуатация иных объектов в пределах государственной заповедной зоны в северной части Каспийского моря (пункт 11).  

Обязательное страхование ответственности подрядчиков, осуществляющих нефтяные операции, за загрязнение окружающей среды и причинение вреда третьим лицам предусмотрено ст.55 Закона «О нефти». Однако Проект предусматривает обязательное страхование ответственности не за любое причинение вреда окружающей среде и(или) гражданам и юридическим лицам, а за аварийное загрязнение окружающей среды и вред, причиненный жизни, здоровью и(или) имуществу граждан и юридических лиц в результате аварийного загрязнения окружающей среды.  

Под экологически опасным видом хозяйственной деятельности согласно его определению понимается не только собственно хозяйственная, но и иная деятельность физических и (или) юридических лиц, в результате которой происходит или может произойти аварийное загрязнение окружающей среды, указание на хозяйственную деятельность в рассматриваемом определении излишне и в целом оно некорректно.

В главе 41 Проекта содержатся экологические требования, предъявлемые к использованию недр. Согласно ст.354 Проекта экологическим основанием проведения операций на недропользование являются положительные заключения государственных экологических и санитарно-эпидемилогических экспертиз и выданные на их основе разрешения на природопользование. В контракты на недропользование соответствующие экологические требования включаются в качестве обязательных.  

Статья 355 Проекта называется «Общие экологические требования при использовании недр» и содержит общее требование соблюдения экологического законодательства и на всех стадиях недропользования (пункт 1) и основные экологические требования, в числе которых, вновь использование недр в соответствии с требованиями экологического законодательства Республики Казахстан (подпункт 1 пункта 2), обеспечение экологических требований при складировании и размещении промышленных и бытовых отходов (подпункт10 пункта 2) и, на наш взгляд, не всегда выполнимое требование, например, при добыче полезного ископаемого открытым способом сохранения земной поверхности за счет применения специальных методов разработки месторождений (подпункт 3 пункта 2). В нормах проекта неоправданно часто повторяется экологическое требование соблюдения экологического законодательства (экологических предписаний).

В статье 356 Проекта содержится перечень экологических требований при проведении операций по недропользованию, который, во-первых, является исчерпывающим[1], во-вторых, относятся исключительно к нефтяным операциям и добыче газа. Проект не содержит специальных экологических требований к разведке и добыче твердых полезных ископаемых.  

Специальная глава Проекта (46) посвящена экологическим требованиям, соблюдение которых обязательно при проведении нефтяных операций в государственной заповедной зоне в северной части казахстанского сектора Каспийского моря. Границы заповедной зоны устанавливаются Правительством в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях. Статья 399 Проекта предусматривает выделение в пределах заповедной зоны участков, где помимо общих ограничений, установленных для заповедной зоны будут действовать дополнительные временные ограничения на проведение отдельных видов работ при нефтяных операциях или даже полный запрет на осуществление деятельности. Пункт 2 указанной статьи содержит перечень ограничений на выполнение определеннных работ и совершение действий (например, пролет воздушного транспорта на высоте ниже 1 км) в конкретных районах заповедной зоны, которые будут действовать до введения в действие специальных нормативных правовых актов, принятых на основе научного обоснования зонирования. Помимо заповедной зоны в северной части казахстанского сектора Каспийского моря проектом предусмотрены водоохранная зона на берегу Каспийского моря, предохранная зона и охраняемые районы морского водопользования населения.  

Кроме того, в главе 46 Проекта наряду с общими экологическими требованиями для всех нефтяных операций (очевидно, проводимых в северной части Каспийского моря, соответственно слово «всех» относится к отдельным видам нефтяных операций), содержатся экологические требования к отдельным ее видам (геофизические работы - ст.405 Проекта, экологические оганичения для поисково-разведочного оценочного бурения и добычи - ст.406 Проекта и д.т.).

В целом, по нашему мнению, Проект требует серьезной доработки. Прежде всего, необходимо устранить имеющиеся в нем внутренние противоречия. Например, согласно п. 4 ст.156 Проекта порядок проведения экологического аудита устанавливается Правительством Республики Казахстан, в соответствии же со ст.168 Проекта под стандартами аудита понимаются, помимо прочего, порядок проведения аудита, а стандарты аудита принимаются на конференции Республиканской палаты аудиторов и утверждаются уполномоченным государственным органом. Статья 17 Проекта устанавливает права и обязанности органов местного самоуправления, ст.48 - их компетенцию. Полагаем, однако, что в отсутствие закона об органах местного самоуправления представляется невозможным определение прав и обязанностей, а такж компетенцию этих органов, особенно с учетом того, что Проект наделяет эти органы правами, выходящими за рамки природоохранных функций. Так, в частности, согласно ст.17 Проекта органы местного самоуправления имеют право «полностью распоряжаться переданным им или выкупленными им земельными участками и объектами общего пользования (продавать, сдавать в аренду, передавать в управление и пр.)», они имеют право «устанавливать плату за пользование территорией и объектами общего пользования». Также «органы местного самоуправления должны, в соответствии с законодательством Республики Казахстан, иметь преимущественное право на пользование природными ресурсами, расположенными на их территории, и в обязательном порядке согласовывать такое пользование другими юридическими и физическими лицами». К тому же редакции указанных норм нуждаются в основательной доработке.  

Целесобразным было бы включение в экономические механизмы охраны окружающей среды (Раздел V Проекта) создание государственного фонда охраны окружающей среды, аккумулирующего все экологические платежи (восстановление Фондов охраны природы). В целях обеспечения оптимального соотношения экологических и экономических интересов общества следовало бы проанализировать экологические платежи и ставки платы за пользование природными ресурсами.  

Статья 439 Проекта дословно воспроизводит международную Конвенцию, что, полагаем, некорректно.  

Неудачны некоторые определения основных понятий, используемых в Проекте. В частности, некорректно, по нашему мнению, определение отходов производства и потребления. В соответствии со ст. 8 Проекта «отходы производства и потребления (отходы) - любые вещества, материалы и предметы в любом агрегатном состоянии, образованные в результате антропогенной деятельности, не подлежащие дальнейшему использованию в месте образования, от которых их владелец избавляется, имеет намерение или должен избавиться». Под приведенное определение отходов подпадает, например, и произведенная продукция, поскольку она образована в результате антропогенной деятельности, не подлежит дальнейшему использованию в месте образования и от нее владелец намерен избавиться.  

В статье 155 Проекта перечислены основания обязательного экологического аудита (причинение ущерба окружающей среде и (или) здоровью населения, реорганизация юридического лица, банкротство юридических лиц в ведении которых находятся стратегические, трансграничные и экологически опасные объекты. Одновременно п.5 ст.170 устанавливает, что «как правило, повторный обязательный экологический аудит субъекта проводится не раньше, чем через 3 года после проведения предыдущего аудита, в случае, если за истекший период не происходило существенных изменений в технологии предприятия и характере его воздействия на окружающую среду».  

Обращает на себя внимание то, что Проект содержит значительное число технических норм, отдельные его положения носят не правовой, а информационный или рекомендательный характер, к примеру, согласно пункту 4 ст.406 Проекта не рекомендуется вскрытие продуктивного горизонта подсолевой толщи и испытание скважин с предполагаемым экстремальным давлением и высоким содержанием сероводорода проводить в тяжелых ледовых условиях на море.