D&K Info

Выборы в Мажилис Парламента:
некоторые проблемы реализации избирательных прав граждан  

Караев Алипаша Агаханович

к.ю.н., профессор

Высшей Школы Права «Әділет»

Каспийского университета

«Там, где нет справедливых и периодичных выборов,

там начинается рабство» (Джон Адамс)

В статье рассматриваются особенности проведения выборов в Мажилис Парламента. Автор анализирует критерии демократических выборов, правовые позиции Конституционного Совета по вопросам избирательного права и их влияние на избирательный процесс, основные проблемы реализации избирательных прав граждан, а также вопросы совершенствования действующего законодательства о выборах.

Ключевые слова: Конституция, конституционность, легитимность, конституционный контроль, избирательное право, политические права и свободы.

Выборы в Мажилис Парламента имеют большое значение для построения демократической государственности, обеспечение конституционной безопасности и непрерывности конституционного процесса, реализации гражданами конституционного права участвовать в управлении делами государства и общества.

Институты непосредственной демократии представляют собой важнейшие каналы формирования демократических традиций, обеспечивают гражданам возможность непосредственного участия в формировании выборных институтов власти, решении наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни. От того, насколько совершенно законодательство в этой сфере, можно судить о степени развитости институтов гражданского общества, открытости и прозрачности избирательного законодательства, восприимчивости политическими системами (странами и народами) ценностей правовой государственности.

Выборы в Мажилис Парламента должны соответствовать определенным критериям, быть справедливыми и альтернативными, конкурентными и периодичными, гарантировать ротацию власти и необратимость конституционного процесса. В конституционно-правовой литературе по этому поводу справедливо отмечается, что «свободные выборы, сопровождаемые многопартийностью, политическим и идеологическим многообразием, свободой выражения мнений относятся к универсальным демократическим ценностям, составляющим ядро современного конституционализма, являясь главным средством обеспечения состязательности в политическом процессе».

По всеобщему признанию справедливые выборы являются основным демократическим институтом большинства современных государств. Во многих странах они гарантируется политической системой, развитыми институтами гражданского общества, независимыми средствами массовой информации, конкурентной политической борьбой, эффективным конституционным контролем, а также устойчивыми демократическими традициями и порядками.

В целях защиты Конституции и обеспечения справедливости особую актуальность приобретают вопросы финансирования избирательного процесса, особенно в части обеспечения принципа равенства политических партий, закрепленного в ст. 5 Конституции РК.

Согласно конституционному закону «О выборах в РК» политические партии, выдвинувшие партийные списки, вносят из собственных средств на счет ЦИК избирательный взнос в 15-ти кратном размере установленной законодательством Республики Казахстан МЗП за каждое лицо, включенное в партийный список.

Также закон гласит, что избирательный взнос не уплачивается политическими партиями, получившими на предыдущих выборах 7 и более % голосов избирателей. Партии, получившие от 5 до 7 % голосов, взнос уплачивается в размере 50-ти %, а партией, получившей от 3 до 5 % голосов, взнос уплачивается в размере 70 % избирательного взноса.

Подобный подход, на наш взгляд, нарушает принцип равенства политических партий и вряд ли способствует формированию условий для становления многопартийной политической системы. Кроме того, лаконичные нормы Конституции и конституционного закона, устанавливающих виды финансирования и предельные размеры избирательных фондов, не позволяют в достаточной мере проконтролировать объем поступающих финансовых и иных средств.

Конституция РК закрепляет положение о политическом и идеологическом многообразии в качестве фундаментального принципа демократического государства, реализация которого обеспечивается правом граждан на свободу объединений. Эти факторы обусловливают необходимость активного участия государства в поддержании и стимулировании многопартийности, как необходимого условия прогрессивного развития общества и становления конституционализма. Без государственного финансирования всех политических партий, цели и действия которых направлены на построение демократического государства, добиться желаемого весьма проблематично.

В контексте обеспечения равного избирательного права и принципов справедливости необходимо также уяснить, насколько соответствует названным критериям установленный законодательством 7-ми % заградительный барьер. С одной стороны, он направлен на обеспечение подконтрольности и стабильности Мажилиса, с другой, существенно ограничивает конституционные возможности слабых политических партий и движений, создавая благоприятные предпосылки для формирования однопартийного политического режима.

В этой связи, представляется необходимым выяснить правовую позицию Конституционного Совета РК относительно данного ограничения и ее соответствия ст. 5 Конституции РК, признающей идеологическое и политическое многообразие в качестве важнейшего принципа конституционализма.

Действующее ограничение также противоречит пропорциональной избирательной системе, главное назначение которой состоит в том, чтобы любая партия имела возможность быть представленной в парламенте пропорционально полученным голосам избирателей.

Кроме того, проявляется некоторое противоречие и со ст. 49 Конституции Республики Казахстан, закрепляющей представительный характер законодательной ветви власти, как выразителя интересов многонационального народа, носителя суверенитета и единственного источника власти. На наш взгляд, государство, чтобы как то простимулировать многопартийность, должно отменить порог на ближайшие 20 лет, чтобы не лишать слабые политические партии и группы избирателей, голосующих за них, права быть представленными в органах власти.

Отдельно необходимо сказать и о некоторых нормах Конституции, которые существенно ограничивают избирательные права граждан. Так, введение пропорциональной системы при формировании Мажилиса Парламента лишает граждан, не состоящих в политических партиях, права быть избранными. Это положение входит в противоречие со статьей 14 Конституции, предусматривающей, что никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по социальным мотивам. В данном случае, если гражданин беспартийный (социальная принадлежность), то он не может быть избран, что должно рассматриваться как дискриминация по социальному признаку. Чтобы реализовать нормы статьи 33 Конституции РК государство, по сути, «обязывает» гражданина вступать в политическое объединение.

Достаточно спорным выглядит и предложение о запрете создавать в ходе избирательных кампаний избирательные блоки, особенно в контексте схожести программных целей многих партий.

Признавая значимость Ассамблеи Народа Казахстана как инструмента формирования межэтнической модели согласия, вместе с тем, необходимо отметить, что норма Конституции о введении этнического представительства, изначально позиционирующую себя как общественное объединение, преследующее исключительно гуманитарные цели, является достаточно спорной.

Вряд ли кто будет возражать, против того, чтобы в условиях полиэтничности казахстанского общества различные социальные группы были представлены в органах власти. Однако такое участие может политизировать национально-культурные объединения и вовлечь их в разрешение политических проблем, что в условиях Казахстана не просто нежелательно, но и недопустимо.

На наш взгляд, проблему вовлечения различных социальных групп в политическую сферу необходимо решать исключительно в рамках партийных списков, при формировании которых необходимо учитывать не только национальные, но и гендерные, региональные, профессиональные, конфессиональные и иные потребности современного общества. Такой подход в условиях недостаточной развитости институтов гражданского общества представляется наиболее справедливым и продуктивным.

Выборы в Мажилис Парламента должны быть альтернативными, дающие гражданам возможность выбирать между несколькими политическими партиями, имеющими неодинаковые политические взгляды и собственное видение социально-экономической и политической ситуации в стране. Если государство не способно обеспечить данный критерий, то законодательство, в целях реализации избирательных прав граждан должно предусмотреть в бюллетене графу «голосую против всех», иначе активное избирательное право граждан будет нарушено.

Несомненный плюс «голосования против всех» состоит в том, что она дает возможность проявиться протестному электорату, не согласному с предложенным списком партий, традиционно игнорирующему процессы голосования из-за отсутствия мотивации и альтернативности. Вместе с тем, есть и очевидные минусы в таком подходе, ибо «выражение негласного протеста» в глазах общественности может дискредитировать выборные органы власти, как основополагающие институты демократического общества.

Безусловно, выборы в Мажилис Парламента должны быть конкурентными, обеспечивающими реальное соперничество и конструктивную борьбу, На практике это означает, что все политические партии в одинаковой степени должны пользоваться свободой слова, иметь равный доступ к СМИ, получать равные возможности в проведении митингов и собраний, обладать правом на конструктивную критику оппонентов.

Для обеспечения данного критерия необходимо обратить внимание на следующий аспект проблемы. Так, согласно Конституции внеочередные выборы в Мажилис Парламента должны состояться в двухмесячный срок, из которых на агитацию остается всего лишь один месяц. Поэтому ряд партий, из-за «фактора внезапности» могут столкнуться с проблемами, связанными с организацией эффективной избирательной кампании. В данном случае налицо нарушение «принципа равенства возможностей» политических партий, являющегося составной частью принципа равенства.

Практика прошедших выборов показывает, что нередко «конкурентность» сводится к некорректным технологиям, когда кандидаты от партий избирательную кампанию строят на критике своих соперников, активно распространяя материалы негативного характера, затрагивающие их личные права и свободы. В целях недопущения этого, представляется необходимым законодательно ввести запрет на критику «кандидатов – соперников», а в случае нарушения этого предписания отменять решение о регистрации.

С введением этой нормы кандидаты будут сосредотачивать свое внимание не на оппоненте и его личной жизни, а на предвыборной программе и избирателях. Такая практика сегодня применяется в Японии, избирательное законодательство которой прямо запрещает кандидатам высказываться против своих соперников.

Использование административного ресурса, вмешательство в работу избирательных комиссий, отсутствие честной конкуренции нарушают данный критерий и, в конечном итоге, актуализируют проблему легитимности института выборов.

Демократические выборы должны быть также и периодичными. Органы власти должны избираться на срок, установленный Конституцией, а досрочные выборы проводиться, исключительно, при наличии определенных обстоятельств, связанных с политическим кризисом, наличием непреодолимых разногласий между ветвями власти, которые могут возникнуть в ходе законодательного процесса, обсуждении республиканского бюджета, формировании правительства, вынесении вотума недоверия и других оснований, четко указанных в законодательстве.

Кроме того, проведение любых досрочных выборов входит в противоречие с нормой Конституции, устанавливающей сроки конституционных полномочий, а также противоречит правовым позициям Конституционного Совета РК.

Так, рассматривая обращение об исчислении конституционных сроков, Конституционный Совет постановил, что «конституционно-правовая значимость сроков заключается в упорядочении общественных отношений и создании механизма реализации положений и норм Конституции. Конкретными сроками, закрепленными в Основном Законе, лимитируется возможность ограничения уполномоченными органами и должностными лицами прав человека и гражданина, создаются предпосылки для гарантирования свободы личности. Ими также определяются периоды деятельности отдельных государственных органов и должностных лиц, начало и окончание осуществления ими своих полномочий, а также взаимодействие ветвей государственной власти в условиях действия системы сдержек и противовесов».

Иначе говоря, соблюдение конституционных сроков является условием легитимности органа власти и обеспечения непрерывности конституционного процесса. Вместе с тем, при наличии конкретной конституционной ситуации, сокращение сроков является допустимым как мера разрешения политического кризиса. Однако ее применение должно быть политически обоснованным и исторически оправданным, справедливым и соразмерным с интересами демократического государства.

Однако, практика показывает, что в Казахстане за годы независимости внеочередные выборы проводятся достаточно часто, без серьезных политических оснований. Причем касается это не только выборов в Мажилис, но и президентских выборов. К сожалению, формированию такой практики способствуют и правовые позиции Конституционного Совета РК, который в своих постановлениях подчеркивал, что «не видит препятствий» для их проведения. Так, в одном из своих решений, рассматривая вопрос о конституционности досрочных выборов, Совет подчеркнул что «конституционное правомочие назначать внеочередные выборы не обременено какими-либо условиями и ограничениями и реализуется Главой государства единолично».

На наш взгляд, при толковании данной нормы необходимо было, прежде всего, определиться с такими понятиями как «легитимность роспуска», «конституционность сроков их проведения», «периодичность выборов», «конституционный срок полномочий» и некоторые другие, относящиеся к предмету обращения. Без анализа названных понятий проблематично дать качественное и завершенное толкование.

Признавая за интерпретатором безусловное право в отношении выбора варианта толкования, отметим, что вопрос о досрочном прекращении органа власти считается наиболее сложным. Связано это с тем, что Конституция РК не предусматривает норм о праве депутатов Мажилиса выступать с подобной инициативой. Не предусмотрено такое право и конституционным законом «О выборах в РК». Конституция РК (ст. 49, п.3) закрепляет норму о прекращении полномочий Парламента (Сената и Мажилиса), в случаях, предусмотренных Конституцией. Напомним, что ранее (до 21 мая 2007 г.) в ст. 63 Конституции были четко перечислены все основания, при наступлении которых возможен был роспуск. Однако, в ходе конституционной реформы статья подверглась серьезным изменениям, результатом которой стало расширение президентских полномочий в части самостоятельного моделирования условий, при наступлении которых возможен роспуск.

Вместе с тем, на наш взгляд, смысл конституционной нормы не подразумевает наличие у Президента РК дискреции в данной ситуации, ибо сама по себе дискреция («проявление произвола»), в демократическом государстве, особенно в условиях мирного политического режима, есть нечто неконституционное, выходящее за рамки Права. Как исключение, она допустима, но при наличии массовых беспорядков, террористической или иной угрозы для общества.

Возможно, что Конституция и содержит некий «авторитарный смысл», который и «усмотрел» Конституционный Совет, однако толкуя норму о досрочном назначении выборов во взаимосвязи с другими нормами Конституции нельзя было не заметить ее «либеральный смысл», направленный на защиту принципов демократического устройства и ограничения власти.

По мнению современных ученых, Конституция содержит не только нормы права, но и так называемые «нормы цели» и «нормы принципы», которые не обладают юридической силой, однако могут и должны учитываться при токовании. Восприятие Конституции как целостного нормативного акта, позволило бы интерпретатору дать объективную конституционную оценку института выборов, более точно раскрыть смысловое значение президентских полномочий в части их назначения, обратить внимание на конституционность сроков их проведения, актуализировать некоторые другие вопросы, касающиеся избирательного процесса.

Среди прочего, искусство толкования состоит в независимом творческом поиске того «равномерно правильного и жизненно необходимого», что гарантирует, по Аристотелю, «выгоду для всего государства и общее благо для всех». Поэтому очень важно при толковании уметь выявлять приоритеты, грамотно сочетая публичные (государственные) и частные (национальные) интересы, быть социально ответственными перед настоящими и будущими поколениями. Такой подход, в сочетании с профессиональным опытом и интуицией, опирающейся на принципы независимости и беспристрастности, позволяет принимать социально справедливые решения.

Практика зарубежных стран показывает, что правовые позиции органов конституционного контроля, способны моделировать избирательный процесс сдерживать политические амбиции должностных лиц, направляя их действия в правовое русло. Являясь составной частью избирательных правоотношений, правовые позиции выступают мощным инструментом защиты политических прав и свобод, разрешают конституционные коллизии, способствуют укреплению демократических начал в государственном управлении.

Выборы в Мажилис Парламента должны гарантировать обновляемость представительной власти. Для обеспечения названного критерия необходимо законодательно закрепить норму о том, что «одно и то же лицо не вправе быть депутатом Парламента более двух сроков». Введение обязательной ротации при формировании Парламента положительно скажется на его имидже и повысит качество законотворческого процесса.

Закрепленный Конституцией принцип выборности представляет собой базовый элемент современного конституционализма, важнейшее условие поступательного развития общества и его институтов, фактор цивилизованной смены политических элит ненасильственным, (добровольным) путем и устранения правовых предпосылок «пожизненности» органов власти всех уровней. Мировой опыт также свидетельствует, что несменяемость власти, может привести к «невменяемости власти», к серьезным политическим кризисам и государственным переворотам, негативно отразиться на международном имидже государства.

Таким образом, для повышения роли Мажилиса Парламента в жизни общества необходимо совершенствовать избирательное законодательство и гарантировать права политических партий в формировании государственной политики. Политико-идеологическое многообразие в Парламенте создаст благоприятные условия для повышения эффективности форм парламентского контроля, повысит качество законов, упрочит принципы парламентаризма, заложит основы либерально-демократического вектора развития.

Реализация обозначенных проблем будет также способствовать большей справедливости и прозрачности электорального законодательства, приблизит его к международным стандартам и лучшим демократическим моделям, повысит мотивацию избирателей и позволит гражданам Казахстана избирать наиболее достойных представителей общества во властные структуры нашего государства.