Правовые аспекты инвестиционной привлекательности природоохранной деятельности в Республике Казахстан ( Еркинбаева Ляззат, Заведующая кафедрой природоресурсного и экологического права КазНУ им. Аль-Фараби, д.ю.н, профессор)
Правовые аспекты инвестиционной привлекательности природоохранной деятельности в Республике Казахстан
Еркинбаева Ляззат
Заведующая кафедрой природоресурсного и
экологического права КазНУ им. Аль-Фараби,
д.ю.н, профессор
VIII международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 9 апреля 2010 г.)
Республика Казахстан играет особую роль в обеспечении экологической стабильности Евразийского континента. Являясь политическим, культурным и экономическим мостом между Европой и Азией, Казахстан выполняет аналогичную связующую функцию в развитии ландшафтных и экологических систем на континенте. Размеры территории Казахстана, разнообразие климатических условий, особенности водного баланса региона влекут за собой существенную зависимость экологической ситуации на всей территории Евразии от ее стабильности в Казахстане.
Политическая ситуация в Казахстане демонстрирует всему миру уникальный пример стабильности, межконфессионального согласия, развития демократии и общественных институтов в интересах всех граждан страны.
Экономический рост Республики Казахстан до настоящего времени происходит в основном за счет роста цен на сырье на мировых рынках и использования значительного объема природных ресурсов. Имеют место огромные потери и деградация природного капитала. Прирост валового внутреннего продукта сопровождается высокими эмиссиями в окружающую среду. По имеющимся оценкам, около 75 % территории страны подвержены повышенному риску экологической дестабилизации. Остро стоит проблема ее опустынивания. «Исторические загрязнения», накопители отходов, нарастающие выбросы токсичных веществ от стационарных и передвижных источников угрожают состоянию природной среды и здоровью населения.
Потенциальными угрозами стабильности экономики страны являются существенная зависимость от сырьевого сектора, слабый уровень подготовленности отдельных отраслей к вступлению во Всемирную торговую организацию (ВТО), рост внешнего долга, проблемы «теневой» экономики.
Имеет место существенный разрыв в экономическом и социальном положении регионов Казахстана. Сохраняются проблемы в демографической ситуации и состоянии здоровья населения страны, имеет место пока недостаточный уровень его правовой, экономической, экологической грамотности [].
В решении выше обозначенных экологических проблем, на наш взгляд, должна быть целенаправленная политика, позволяющая сделать привлекательным вкладывание инвестиционных ресурсов в охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Данное обстоятельство подтверждается п. 1 ст. 11 закона РК «Об инвестициях», в котором сказано, что: «Целью государственной поддержки инвестиций являются создание благоприятного инвестиционного климата для развития экономики и стимулирование инвестиций в создание новых, расширение и обновление действующих производств с применением современных технологий, повышение квалификации казахстанских кадров, а также охрана окружающей среды» [1].
Для того, чтобы показать насколько природоохранная сфера привлекательна с позиций инвестора, следует изучить состояние национального законодательство, и его ресурсы, позволяющие обеспечить привлекательность данной сферы. Ввиду комплексности отношений, возникающих в исследуемой области, регулирование обеспечивается комплексом правовых норм, состоящих из норм непосредственно самого инвестиционного, экологического, налогового и иных отраслей законодательства.
Согласно п.1. ст.1 закона РК «Об инвестициях» инвестиции представляют собой все виды имущества (кроме товаров, предназначенных для личного потребления), включая предметы финансового лизинга с момента заключения
Как видим, понятие инвестиций в действующем законодательстве трактуется довольно широко, и акцент на извлечение прибыли от инвесторской деятельности, как это было в ранее действовавшем законодательстве, не делается. Как пишет М.К. Сулейменов «данное определение несколько путанное и неясное», что создает на практике создает неоднозначное понимание и применение [3, 188 С.].
Анализ закона РК «Об инвестициях» показывает, что инвестирование охраны окружающей среды это одно из приоритетных направлений, но, в то же время, механизмов реализации данной нормы он не содержит, поэтому регламентация данных процедур осуществляется в рамках экологического законодательства, базовым нормативным правовым актом которого является Экологический кодекс РК, принятый 9 января 2007 года [4].
В соответствии с п. 31 ст.1 Экологического кодекса РК охрана окружающей среды - это система государственных и общественных мер, направленных на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. Конечно же, в этой связи возникает закономерный вопрос, что представляют собой мероприятия по охране окружающей среды? Ранее детальной регламентации данного понятия казахстанское законодательство не содержало. Данный пробел был устранен ст. 96 ЭК РК, согласно которой это комплекс технологических, технических, организационных, социальных и экономических мер, направленных на охрану окружающей среды и улучшение ее качества.
Инвестиционные экологические проекты, содержащие мероприятия, направленные на обеспечение экологической безопасности; улучшающие состояние компонентов окружающей среды посредством повышения качественных характеристик окружающей среды; способствующие стабилизации и улучшению состояния экологических систем, сохранению биологического разнообразия, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов; предупреждающие и предотвращающие нанесение ущерба окружающей среде и здоровью населения; совершенствующие методы и технологии, направленные на охрану окружающей среды, рациональное природопользование и внедрение международных стандартов управления охраной окружающей среды; развивающие производственный экологический контроль; формирующие информационные системы в области охраны окружающей среды и способствующие предоставлению экологической информации; способствующие пропаганде экологических знаний, экологическому образованию и просвещению для устойчивого развития, могут быть отнесены к мероприятиям по охране окружающей среды.
Как видим, перечень данных мероприятий разнообразен, и для признания инвестиционного проекта в качестве экологического должна быть определенная процедура признания его в качестве такового. ЭК РК не регламентирует данную процедуру для всего круга инвесторов, что не совсем логично, еще раз демонстрируя отсутствие четкой регламентации инвестиционной деятельности в экологической сфере. На наш взгляд, данный пробел следует устранить. В отношении инвестиционной деятельности физических и юридических лиц мы предлагаем взять на вооружение Правила проведения открытых конкурсов проектов в области охраны окружающей среды, утвержденных
П.5 ст. 98 ЭК РК оговаривает случаи разработки бюджетных инвестиционных экологических проектов (программ), вменяя это в обязанности местных исполнительных органов областей (городов республиканского значения, столицы) и Министерства охраны окружающей среды РК, делая ссылку на нормы бюджетного законодательства.
Здесь также возникает ряд вопросов, которые не получили своего разрешения в действующем законодательстве. Из анализа данной нормы получается, что инвестором выступает само государство, а согласно ст. 1 закона РК «Об инвестициях» инвестором может выступать только физические и юридические лица, осуществляющие инвестиции в Республике Казахстан. В этот круг государство как инвестор не включено, хотя довольно емкое легитимные понятия инвестиций, инвестиционной деятельности, данные в действующем законодательстве, позволяют признать и государство в качестве инвестора. В этой связи возникает вопрос - как может поощряться государственная инвестиционная деятельность, каковы рамки, принципы и условия осуществления и т.д.? В ст. 2 закона РК «Об инвестициях» сказано, что он не регулирует отношения, связанные с
В настоящее время природопользователь, осуществляющий специальное природопользование в Казахстане обязан планировать мероприятия по охране окружающей среды (ст. 72 ЭК РК), и соответственно, чтобы их реализовать заложить в своем бюджете денежные и иные средства, что вытекает из смысла ст. 97 ЭК РК. Возникают следующие вопросы. Во-первых, это инвестиции или нет; во-вторых, каковы должны быть размеры финансирования мероприятий по охране окружающей среды; в-третьих, какие дивиденды получит природопользователь за реализацию природоохранных мероприятий?
Анализ экологического законодательства показывает, что финансирование мероприятий по охране окружающей среды осуществляется в рамках экологического разрешения, и законодатель ни в коей мере не относит эти ресурсы к инвестициям. Насколько это правильно?
Экологическое разрешение представляет собой документ, удостоверяющий право физических и юридических лиц на осуществление эмиссий в окружающую среду, то есть на выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления в окружающей среде, вредные физические воздействия. Для получения экологического разрешения природопользователь должен предоставить пакет документов, включая заключение государственной экологической экспертизы на проект намечаемой деятельности с разделом по оценке воздействия на окружающую среду; краткое описание используемых технологических решений; проект нормативов эмиссий, рассчитанных в установленном порядке на основе экологических нормативов качества окружающей среды или целевых показателей качества окружающей среды, с заключением государственной экологической экспертизы; план мероприятий по охране окружающей среды; проект программы производственного экологического контроля и др. В плане мероприятий по охране окружающей среды природопользователь должен предусмотреть ресурсы, выделяемые на осуществление комплекса технологических, технических, организационных, социальных и экономических мер, направленных на охрану окружающей среды и улучшение ее качества. Как мы знаем, природопользователь платит за загрязнение окружающей среды, за использование природных ресурсов. В данном случае он также платит, но за, что. Как данная обязанность платить регламентирована в ЭК РК, полного ответа дать мы не можем. В ныне не действующем законе РК «Об охране окружающей среды» от 15 июля 1997 года данный вид платежа был, он назывался платой за охрану и воспроизводство природных ресурсов. В ст. 30 данного закона указывалось на то, что «в порядке компенсации возмещения бюджетных затрат на осуществление охраны и воспроизводства природных ресурсов с природопользователей взимаются платежи в соответствии с Налоговым
В настоящее время законодатель себя и не обременяет данным вопросом, вменяя в обязанности природопользователя осуществлять природоохранные мероприятия за счет собственных средств, не оговаривая объемы их финансирования. Ранее это делалось в рамках налогового законодательства, а сейчас Министерство охраны окружающей среды РК и его территориальные органы самостоятельно решают и объемы, и сроки финансирования. Насколько корректна данная законодательная уловка и постановка? Комментарии, на наш взгляд, излишни. Приводить данные нормы экологического законодательства в соответствие с нормами законодательства «О частном предпринимательстве», налогового законодательства однозначно нужно. Фактически складывается такая ситуация, что природопользователь платит, но не знает точно за что, об этом умалчивает и ЭК РК. Что же он тогда получает? Он получает экологическое разрешение, и не более.
Одной из весомых причин принятия Экологического кодекса РК в 2007 году был вопрос о введении серьезных рыночных экономических методов регулирования экологических отношений, где не последнее место занимают меры экономического стимулирования. Законопослушный природопользователь, осуществляющий мероприятия по охране окружающей среды, и соответственно вовремя финансирующее их, по логике вещей, мог бы рассчитывать на экономические стимулы, то есть дивиденды. Фактически это его долгосрочные инвестиции, вкладываемые в технологические, технические, организационные, социальные и экономические меры, направленные на охрану окружающей среды и улучшение ее качества, но не имеющие никакие преференции ни в рамках экологического, ни в рамках налогового, ни в рамках инвестиционного законодательства. Более того, ст. 103 ЭК РК с названием «Экономическое стимулирование охраны окружающей среды» исключена в соответствии с
Подводя итог нашему небольшому исследованию можно сделать вывод, что в законодательстве Казахстана в области экологически ориентированного инвестирования много нерешенных вопросов, отсутствуют четкие приоритеты, имеют место противоречия и пробелы, позволяющие данное вложение капитала выставлять в невыгодном свете, что непозволительно в условиях перехода страны к устойчивому развитию.
Список использованных источников:
1. Президент Республика Казахстан. О Концепции перехода Республики Казахстан к устойчивому развитию на 2007-2024 годы: Указ от 14 ноября 2006 года № 216. - Параграф. 2010
2. Республика Казахстан. Закон от 8 января 2003 года № 373-II // Параграф. 2010
3. Сулейменов М.К. Правовое регулирование иностранных инвестиций и недропользование в Казахстане (Избранные труды). – Алматы, 2006. – 414 с.
4. Республика Казахстан. Экологический кодекс Республики Казахстан от 9 января 2007 года № 212-III ЗРК // Параграф. 2010
5. Правительство Республики Казахстан. Об утверждении Правил проведения открытых конкурсов проектов в области охраны окружающей среды: постановление от 27 июля 2007 года № 638 // Параграф. 2010
6. Республика Казахстан. Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 24 апреля 2004 года № 548-II // Параграф. 2010