D&K Info

Проблемы правоприменения законодательства в сфере парниковых газов

Кусаинов Бахытжан Жумагалиевич

Старший юрист

Договорно-правового отдела

ТОО «Тенгизшевройл»

 XII  международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 25 апреля 2014 г.)

1. Вступление

Киотский протокол это международное соглашение, принятое в декабре 1997 года в дополнение к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК). Казахстан ратифицировал Киотский протокол 19 июня 2009 года. 7 Октября 2011 года Казахстан был принят в список стран Приложения Б[1] на второй зачетный период 2013-2020 г. – с целью снижения выбросов ПГ на 15% от уровня 1990 года. С внесением изменений в Экологический кодекс Республики Казахстан (ЭК РК) в 2012 году, Правительство Республики Казахстан начало активно разрабатывать нормативно правовую базу для внедрения механизмов регулирования выбросов парниковых газов[2]. Одновременно Министерство окружающей среды и водных ресурсов Республики Казахстан (МОСВР) начало работу по созданию системы торговли квотами на выбросы СО2[3]. Таким образом, Казахстан принял на себя добровольные обязательства по выполнению положений Киотского протокола.

В контексте РКИК ООН и Киотского протокола, основной целью стран участников является снижение выбросов парниковых газов путём, в первую очередь, сокращения или ограничения потребления ископаемого топлива, повышения эффективности использования энергии, разработки и более широким использованием новых и возобновляемых видов энергии, технологий поглощения диоксида углерода и инновационных низко углеродных технологий, мер по ограничению и/или сокращению выбросов парниковых газов в транспортном секторе. На национальном уровне цели аналогичны, но на начальном этапе они сводятся к более прозаичным техническим задачам, таким как установление эффективной системы мониторинга и распределения квот, создание правил торговли и контроля рынка.  

В конечном итоге, ратификация Киотского протокола должна привести к формированию углеродного рынка, действие которого сводится к следующему:

Природопользователям, выбросы парниковых газов которых превышают эквивалент двадцати тысяч тонн двуокиси углерода в год[4], выделяется определённый допустимый объём выбросов парниковых газов (квоты), численно равные 1 метрической тонне эквивалента СО2.

В случае не выполнения природопользователем своих обязательств и превышения допустимого объёма выбросов, он вправе компенсировать свои обязательства по сокращению выбросов парниковых газов приобретенными единицами квот, и (или) углеродными единицами, полученными в результате реализации проектов.[5]

Как следует из статьи 94-2 ЭК РК, предполагается использование двух гибких механизмов для реализации участниками своих обязательств: торговлю квотами и реализацию проектов.  

На первый взгляд система проста в применении и не потребует много времени для реализации. Однако, как показал опыт, несмотря на то, что механизмы Киотского протокола уже должны работать в Казахстане начиная с 2013 года, существующая нормативно-правовая база регулирующая вопросы инвентаризации, мониторинга, распределения и торговли квотами, утверждения проектов по сокращению эмиссий, а также ситуация с разграничением между отраслями экономики, вызывали целый ряд серьезных проблем, которые должны быть решены незамедлительно. Отсутствие ясности и практики даёт возможность различного толкования законодательства, которое кроме того подвержено постоянному изменению.  

Почему же так получается, что недавно принятые нормативно-правовые акты подвергаются неоднократному изменению? На наш взгляд, отсутствие глубокого анализа на стадии принятия добровольных обязательств по снижению выбросов парниковых газов, слабое понимание целей РКИК, сути вопроса снижения выбросов парниковых газов, а также недостаток взаимодействия с другими государственными институтами, вынуждают уполномоченный орган искать компромисс между экологией и экономикой, что в итоге приводит к многочисленным изменениям законов.  

Существующий подход породил очередное фундаментальное противоречие между целями охраны окружающей среды и действиями компетентного органа, заключающееся в избирательном и несправедливом подходе к участникам системы регулирования выбросов парниковых газов.

2. Неравный подход

Экосистема не различает природопользователя по форме собственности, хозяйственной организации или виду деятельности. В вопросах экологии, вне зависимости от принадлежности природопользователя к той или иной отрасли, все должны быть равны.  

Основным серьёзным препятствием на пути к намеченным целям снижения выбросов парниковых газов, является неравный подход как к отдельно взятым природопользователям, так и к отраслям экономики в целом. Дискриминация между отраслями экономики в плане выделения квот, контроля и установления штрафных санкций нарушит столь важное для функционирования рынка равновесие.  

Необходимо отметить, что это проблема не только распределения и торговли парниковыми газами, но и всей экологии. Не секрет, что компании по добыче нефти и газа имеющие стабильное материальное положение, подвергаются огромному финансовому давлению со стороны органов экологии, в то время как предприятия других отраслей промышленности имеют государственный, либо частный имунитет[6].  

Примеры такой дискриминации в системе регулирования парниковых газов уже имеются. С одной стороны промышленность, энергетическая и нефтеперерабатывающая отрасли нуждаются в глубокой модернизации. С другое стороны это требует вложения большого количества средств, которых например, у предприятий энергетики нет. По словам представителей уполномоченного органа, «Практически все предприятия электроэнергетики свою деятельность в социальной и общественно значимой сфере и находятся в финансово уязвимом положении. В связи с этим им будет обеспечен плавный переход к программе снижения выбросов...»[7]. Такой плавный подход заключается в наделении предприятий энергетики необходимым, и даже излишним количеством квот[8], а также предоставление существенных скидок на покупку единиц квот при продаже из государственного резерва[9].

Совершенно очевидно, что технологии производства энергетической отрасли, которые складывались на протяжении десятилетий не могут быть сразу изменены, поэтому объем выбросов парниковых газов такими предприятиями еще долгое время будет оставаться на современном уровне. Представители энергетики неоднократно заявляли, что действия Министерства окружающей среды и водных ресурсов подрывают социально экономическую ситуацию в стране, так как в случае внедрения механизмов РКИК и Киотского протокола, все издержки будут переложены на плечи потребителей, либо предприятиям придется останавливать свои производства[10]. Как вы понимаете, последнее не представляется возможным.

Однако, следуя целям РКИК и Киотского протокола, основное внимание и усилия программы должны быть направлены как раз на отрасли вносящие наибольший вклад в выбросы парниковых газов. А именно отрасли энергетики и промышленности. Теплоэлектростанции, работающие на жидком или твердом топливе, являются в Казахстане одним из основных источников парниковых газов в атмосфере.

На долю энергетики приходится 60% всех эмиссий[11]. Промышленные предприятия, в основном металлургической, химической, а также горнодобывающей отраслей в настоящее время производят 25% от общего объёма выбросов парниковых газов[12].  

Возникает парадоксальная ситуация когда инициированная уполномоченным органом программа противоречит социальной и экономической ситуации в стране. Иными словами, инициатива уполномоченного органа является недееспособной в современных условиях. Кроме того, нельзя забывать, что внедрение системы регулирования выбросов парниковых газов угрожает выполнению задач в рамках проектов развития экономики Казахстана12.  

Правительству все равно придется принять сложное решение и выбрать между программой по сокращению парниковых газов и развитием экономики. Главное при этом не допустить развития по сценарию эмиссий загрязняющих веществ в атмосферу, упомянутому выше, когда предприятия нефтегазодобывающей отрасли Атырауской области выбрасывают меньше, а платят больше всех вместе взятых.

3. Заключение

Принятая в декабре 2012 года в Дохе поправка состоит из дополнений к Киотскому протоколу, которые устанавливает юридические обязательства по выбросам парниковых газов на второй зачётный период с 2013-2020 годы. Согласно пункту 7, статьи 21 и пункту 4 статьи 20, поправка подлежит принятию сторонами Киотского протокола. Поправка вступит в действие для принявших ее сторон на девяностый день после дня получения Депозитарием документа о принятии поправки 144 участниками Киотского протокола из 192 (3/4). На сегодняшний день только семь государств приняли Поправку (Бангладеш, Барбадос, Маврикий, Микронезия, Монако, Судан, ОАЭ). Большинство стран участников Киотского протокола, включая крупнейших эмитентов, таких как США, Индия, Россия, Япония и Китай, отказались от принятия Поправки и юридических обязательств по снижению выбросов парниковых газов.

Проведя анализ существующей практики, большинство участников Киотского протокола пришло к осознанию того, что система регулирования и торговли парниковыми газами, в том виде в каком она существует в рамках Киотского протокола, лишь приведет к безрезультатной спекуляции.  

Что касается Казахстана, то после вступления в список стран Приложения Б Киотского протокола в 2011 году, ограничения по выбросам парниковых газов были связаны с международными обязательствами государства. Однако, после очевидного изменения отношения к вопросу реализации положений РКИК стран участников, было принято политического решения не ратифицировать соглашение о включении в Приложение Б13. Международные обязательства Республики прекращают своё действие так и не начавшись.  

Вопрос о том, каково предназначение системы регулирования парниковых газов в свете последних и намечающихся изменений в экологическом законодательстве остается открытым.

Квота на парниковые газы постепенно превращается в ещё один разрешительный документ, с помощью которого будут искусственно выбираться «победители и побежденные».

Список использованных источников:

1. Киотский протокол к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата. Приложение I. Приложение Б.

2. Экологический Кодекс Республики Казахстан с изменениями и дополнениями по состоянию на 03.07.2013 г.

3. Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам перехода Республики Казахстан к «зеленой экономике»»

4. Проект Приказа О признании утратившим силу Приказа Министра окружающей среды и водных ресурсов Республики Казахстан № 151-ө от 11 мая 2012 года «Об утверждении Правил торговли квотами на выбросы парниковых газов и углеродными единицами»

5. Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 декабря 2013 года № 1536

«Об утверждении Национального плана распределения квот на выбросы парниковых газов на 2014 -2015 года»

6. Правительства Республики Казахстан от 25 марта 2009 года № 392 до 2015 года.

7. Материалы Международного экологического форума. г. Астана 2013г.

8. Экологический форум, г. Астана 30 мая 2013 года. Данные предоставлены Агентством РК по статистике.

9. Письмо Министерства окружающей среды и водных ресурсов №05-32/2180 от 05.03.2014