D&K Info

Институт недействительности правовых актов в казахстанском праве

Тлембаева Ж.У.

ведущий научный сотрудник

ГУ «Институт законодательства

Республики Казахстан»,

к.ю.н, доцент

Проблема недействительных правовых актов в юридической науке была поставлена учеными еще в начале прошлого века и продолжает быть актуальной сегодня. Еще в начале 20 века Е.В. Спекторский в своих исследованиях относил проблему недействительности в праве к одному из труднейших вопросов теории познания[1]. И сегодня современные исследователи, рассуждая о проблеме недействительности в праве, задаются вопросом: «возможно ли рассматривать недействительность как целостное самостоятельное понятие? Недействительность - это ничто или нечто?»[2].

Формирование института недействительности правовых актов в современном казахстанском праве - довольно сложный, многогранный процесс. Актуальность исследования данных вопросов объективно предопределена тем значением, которое законодатель придал данному правовому институту, а также предусмотренной процессуальной возможности его реализации.

В казахстанском законодательстве (за исключением гражданского) институт недействительных правовых актов практически отсутствует, что существенно осложняет проблему. Имеются определенные пробелы в законодательном закреплении указанного инструмента в административном, финансовом, трудовом, семейном праве.

Огромный массив правовых актов, предусмотренных различными отраслями законодательства, практика их издания государственными органами, а также накопленный отраслевыми юридическими науками объем знаний о недействительных правовых актах, на наш взгляд, настоятельно требуют теоретического осмысления и совершенствования процесса признания недействительности правовых актов, совершенных с нарушением установленных законом требований к их содержанию, форме, субъектному составу и т.д. Поэтому формирование данной правовой категории на данном этапе развития правовой системы Казахстана представляется весьма значимым.

Отдельно следует сказать о степени научной разработанности вопросов, связанных с недействительностью. Наиболее обширным исследованиям категория недействительности подверглась в гражданском праве. В правовой литературе исследование вопросов признания недействительными актов органа государственного управления осуществляется преимущественно с позиции гражданского процессуального права. Однако материально-правовые аспекты данного способа защиты гражданских прав изучены не достаточно полно. В настоящее время значимость исследования недействительности правовых актов возрастает в контексте привлечения внимания к изучению цивилистических категорий с позиций современной общей теории права.

Недействительные правовые акты представляют собой правовые аномалии в деятельности публичной администрации. Они снижают уровень доверия к ней со стороны граждан и организаций, общий уровень правовой культуры общества. Уместным здесь будет вспомнить слова русского историка права и юриста Н. Л. Дювернуа, который удачно сопоставлял понятие недействительной сделки с понятием фальшивой и ходячей монеты: «Действительность или недействительность монеты относится к признанию (или непризнанию) за ней силы служить законным платёжным средством. Если монета имеет дефекты (является фальшивой), она не будет порождать платёжную силу, т. е. будет недействительной. Однако и такая фальшивая монета, как и ходячая монета, всё равно будет называться монетой»[3]. Полагаем, что тут можно провести аналогию и с недействительностью правового акта.

Об общетеоретическом характере проблемы недействительности правовых актов

В отраслевых исследованиях вопрос недействительности продолжает вызывать повышенный интерес. Однако единые подходы к решению данной проблемы в рамках отдельных отраслей юридической науки по этой проблеме до сих пор не выработаны. Несмотря на повышенный интерес к данной теме представителей отдельных отраслей права, некоторые авторы указывают на общеправовой характер проблемы недействительности[4].

Изучение данной проблемы представляется важнейшей научной проблемой общетеоретического и межотраслевого значения. Общетеоретический характер проблемы недействительности актов заключается в том, что указанные акты признаются недействительными в ряде отраслей права: гражданском, административном, уголовно-процессуальном, брачно-семейном, финансовом, налоговом праве. При этом проблема недействительности актов, затрагивая отраслевую специфику, во многом имеет общеправовое значение.

Ни в отраслевых юридических науках, ни в общей теории права учение о недействительности правового акта пока не сформировано. В теории правовых актов остается много нерешенных проблем и дискуссионных вопросов. В частности, на уровне общей теории недостаточно изученной остается проблема недействительных правовых актов и их классификации. В отечественной административно-правовой науке, в основном, изучались акты, принятые с соблюдением всех предъявляемых к ним требований законности. Это обстоятельство существенно тормозит развитие правового регулирования в данной области и приводит к тому, что в административном праве до сих пор нет развитого института недействительности правовых актов.

На наш взгляд, понятие недействительности необходимо рассматривать с позиции общеправового института, как совокупность норм, регулирующих определенную группу общественных отношений, во взаимосвязи с иными правовыми институтами. В целях формирования общетеоретической концепции института недействительности в праве необходимо исследование специфики и видов недействительных правовых актов, общих закономерностей их закрепления в действующем законодательстве, изучение судебной практики признания акта недействительным.

Историко-правовой анализ становления и развития законодательства Республики Казахстан о признании недействительным акта органа государственного управления

В годы советской власти до утверждения Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик вопросы защиты гражданских прав от незаконных актов органов государственной власти, в частности проблема признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, в правовых исследованиях и в законодательстве Республики Казахстан связывались с институтом административной юстиции. Однако некоторые вопросы способов защиты гражданских прав, а также вопросы возмещения вреда, причиненного незаконными актами государственных органов и действиями должностных лиц этих органов, явились предметом научного анализа Ю. Г. Басина, С. Н. Братуся, В. П. Грибанова, Н. Мирошниковой, Г. Я. Стоянина, Б. Ю. Тихоновой, Е. А. Флейшиц, К. Б. Ярошенко и др.

В Гражданском кодексе Казахской ССР 1922 года, Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года, Гражданском кодексе Казахской ССР 1964 года отсутствовали положения, закрепляющие и раскрывающие содержание такого способа защиты гражданских прав как признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления. Однако в Особенной части Гражданского кодекса Казахской ССР 1964 года была закреплена ответственность за вред, причиненный незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц (ст. 449).

Конституция СССР 1977 года предоставляла право на обжалование административных действий только гражданам. Данное право носило публично-правовой характер.

И только в конце советского периода гражданское законодательство прямо предоставило право оспаривать акты государственных органов или органов местного самоуправления в суде или государственном арбитраже как гражданам, так юридическим лицам, в случаях нарушения их прав и законных интересов, а в случаях, прямо предусмотренных законом, также право на возмещение ущерба, причиненного незаконными актами власти. Так, утвержденные Верховным Советом СССР 31 мая 1991 года Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик впервые среди способов защиты гражданских прав прямо закрепили право граждан и юридических лиц на обжалование акта государственного органа или органа местного самоуправления, но только акта ненормативного характера (ст.6). Эти ограничения на защиту нарушенных прав граждан и юридических лиц в суде были сняты Конституцией Республики Казахстан 28 января 1993 года, в соответствии с которой любые решения и действия государственных органов, общественных объединений, должностных и иных лиц, ущемляющие или ограничивающие права граждан, могут быть обжалованы в суде (ст. 40).

В соответствии с действующей Конституцией Республики Казахстан каждый вправе защищать свои права и свободы всеми не противоречащими закону способами, включая необходимую оборону. Каждый имеет право на судебную защиту своих прав и свобод (ст.13). Данная норма-принцип нашла свое продолжение в гражданском законодательстве Республики Казахстан.

Гражданский кодекс Республики Казахстан в качестве одного из способов защиты гражданских прав закрепил признание недействительным или не подлежащим применению не соответствующего законодательству акта органа государственного управления или местного представительного либо исполнительного органа (ст.9).

В соответствии с действующим законодательством основаниями оспаривания и признания недействительным акта органа государственного управления является несоответствие оспариваемого акта Конституции Республики Казахстан, законодательству и правовым актам вышестоящих государственных органов, затрагивающее гражданские права и охраняемые законом интересы граждан или юридических лиц.

Недействительный правовой акт: понятие и значение в правовом регулировании общественных отношений

Исследование проблем недействительности правовых актов приобретает огромное теоретическое и практическое значение. Эта проблема, затрагивающая многие отрасли права, приобрела в современных условиях общеправовой характер.

Традиционно в российской административно-правовой науке недействительность правовых актов рассматривалась, как правило, в качестве одной из проблем вопроса о предъявляемых к актам требованиях законности, точнее - как проблема несоблюдения этих требований (Д.Н. Бахрах, Р.Ф. Васильев, А.Ф. Евтихиев, А.И. Елистратов, A.A. Жданов, Ю.М. Козлов, В.И. Новоселов, И.Н. Пахомов, М.В. Пучкова, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин и др.). В последнее время эта проблема привлекала к себе внимание представителей науки конституционного и муниципального права, а также гражданского процесса.

Признание недействительными правовых актов в казахстанском праве является одним из важнейших средств защиты прав граждан. Способ защиты гражданских прав - это предусмотренная законом материально-правовая мера, посредством которой производится воздействие на нарушителя гражданских прав и охраняемых законом интересов самостоятельно управомоченным лицом либо путем его обращения в юрисдикционный орган с целью пресечения нарушения (или его реальной угрозы) гражданских прав.

Способы защиты гражданских прав классифицируются по различным основаниям. Так, по сфере применения способы защиты гражданских прав подразделяются на универсальные, предусмотренные статьей 9 Гражданского кодекса Республики Казахстан, и специальные, применяемые для защиты определенных видов гражданских прав или для защиты от определенных нарушений[5]. Соответственно, такой способ защиты гражданских прав, предусмотренный статьей 9 Гражданского кодекса РК, как признание недействительным акта органа государственного управления или местного представительного либо исполнительного органа, наряду с иными способами, такими как признание сделки недействительной, можно отнести к универсальным способам защиты гражданских прав.

Анализируя соответствующие способы защиты гражданских прав, предусмотренные ст. 13 ГК РФ, С.В. Потапенко и М. А. Двигун отмечают, что «данная норма направлена, прежде всего, на защиту прав и охраняемых законом интересов частных лиц, которая заключаются в том, чтобы оградить себя от неблагоприятных последствий действия правового акта, и, соответственно, является частноправовым институтом»[6]. «При этом, подчеркивает М. А. Двигун, - если оспаривается законность нормативного акта, то решение суда, удовлетворяющее требование по таким делам, направлено на защиту не только частного интереса заявителя, но и публичного интереса, поскольку нормативный акт касается неопределенного круга лиц и рассчитан на многократное применение»[7].

Таким образом, институт признания недействительным правового акта направлен не только на защиту прав и охраняемых законом интересов частных лиц, но и на защиту публично-правовых интересов, благодаря чему, соответственно, преследуется цель защиты правопорядка в целом. Это указывает на присущий данному институту смешанный частно-публичный правовой характер. Кроме того, необходимо различать недействительность как способ защиты права и как признак правового явления, свидетельствующий о его дефектности и о последствиях недействительности. При этом следует учитывать, что задача уполномоченных органов не только в признании такого акта недействительным, но и в устранении последствий применения и исполнения этих актов. Ведь даже неправомерные акты в соответствии с презумпцией законности актов государства фактически порождают права и обязанности.

Одна из презумпций, на которых основано правовое регулирование, - презумпция правового характера актов государственной власти. Она предполагает, что каждый акт, исходящий от субъекта публичной власти, должен восприниматься участниками общественных отношений как соответствующий предъявляемым к нему формальным и содержательным требованиям, а значит - наделенный юридической силой и общеобязательным характером. Нарушение данных требований приводит к тому, что акты признаются недействительными. Так, в соответствии с п. 2 ст. 64 Закона Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года «О правовых актах», устанавливающим требования к правовым актам индивидуального применения и их оформлению, указанные акты, противоречащие требованиям Конституции Республики Казахстан и законодательству Республики Казахстан, являются недействительными с момента принятия и не должны применяться на территории Республики Казахстан[8].

Следует отметить, что ни законодательство, ни отечественная правовая наука не дают каких-либо четко указанных признаков его признаков правового акта, наличии которых дает основание считать его недействительным. Это в значительной мере объясняется как сложностью регулируемых актами применения общественных отношений, многообразием нарушений, так и субъективным восприятием предписаний различными субъектами права.

 В российской правовой литературе выделяют следующие отличительные признаки недействительного правового акта:

- является специфическим видом правового акта до тех пор, пока не будет признан недействительным в установленном законом порядке;

- содержит такие возможные пороки (не соответствует предписаниям закона), как содержания, формы, волеизъявления, субъектного состава и др.;

- представляет собой объективно совершенный акт с нарушением предписаний норм права, не является правонарушением;

- вызывает применение мер правовой защиты в виде санкции недействительности;

- нарушает частные (оспоримый акт) или публичные интересы (ничтожный акт);

- не порождает юридически значимых последствий, на которые изначально рассчитывали субъекты, его заключившие или принявшие[9].

Следовательно, недействительный правовой акт - это акт, принятый или заключенный соответствующими субъектами с нарушениями предписаний актов законодательства, по отношению к которому в особом процессуальном порядке применяется санкции его недействительности с целью восстановления нарушенных им прав. Недействительность правовых актов, то есть отрицание правовых последствий, связывается с дефектами, то есть юридическими недостатками, которые рассматриваются как основание недействительности.

В зависимости от степени и характера нарушения требований (дефекта) акты, изданные с нарушением предъявляемых к ним требований принято подразделять на оспоримые и ничтожные. С возможностью такого деления актов органов публичной власти на оспоримые и ничтожные, соглашается большинство ученых, подчеркивая, что оспоримые акты обязательны к исполнению, но могут быть оспорены заинтересованными органами или лицами в судебном или административном порядке. Ничтожные акты - дефектные акты, не порождающие правовые последствия, то есть недействительные с момента их издания.

Некоторыми авторами отстаивается положение о необходимости подразделения недействительных правовых актов, независимо от их отраслевой принадлежности, на ничтожные и оспоримые, исходя из трех основных критериев: а) в зависимости от того чьи интересы нарушены недействительным актом; б) по методу установления недействительности акта; в) по кругу лиц, имеющих право обратиться в суд или иной уполномоченный орган с требованием о признании акта недействительным[10].

Отдельными авторами вообще ставится под сомнение правомерность деления недействительных актов на ничтожные и оспоримые, ссылаясь именно на угрозу того, что предоставление возможности каждому субъекту правоотношений считать тот или иной акт ничтожным создало бы значительную угрозу законности. Так, по мнению Д.А. Муратовой, «применение термина «недействительность» в отношении нормативного правового акта предполагает утрату актом юридической силы с момента издания на основании решения суда»[11].

 Верховный Суд Украины также признает использование данного термина в отношении нормативных правовых актов некорректным. Как он указал в обобщении практики рассмотрения судами гражданских дел о признании сделок недействительными (от 24 ноября 2008 года), в этом случае речь должна идти об их неправомерности (незаконности, противоправности). В то же время, нашло применение деление актов органов государственной власти на ничтожные и оспоримые. В практике Верховного Суда Украины акты, изданные с нарушением требований, которые к ним предъявляются, признаются дефектными[12].

Другие авторы считают, что для стабильности механизма правового регулирования и для эффективного функционирования государственной власти недействительность (незаконность) правового акта должна быть подтверждена в рамках нормативно установленной процедуры решением государственного орган[13]. В этом смысле недействительность правовых актов является «естественно необходимой составляющей правового регулирования общественных отношений». Она представляет собой «ценнейший элемент современной политико-правовой действительности»[14].

Действующее законодательство не устанавливает каких-либо четких и однозначных критериев разграничения ничтожных и оспоримых правовых актов, что во многом объясняется сложностью регулируемых актами применения общественных отношений и многообразием нарушений. На практике может возникать вопрос о пределах, за которыми дефект может считаться настолько существенным, что приводит к признанию акта ничтожным. Поэтому при наличии сомнений в отношении того, является ли акт ничтожным или оспоримым, некоторыми авторами предлагалось исходить из его оспоримости[15]. Интересным представляется мнение В.В. Ныркова, который считает, что «...ничтожными следует признавать акты, имеющие порок, влекущий нарушение публичных, государственных интересов. Если же акт управления содержит дефект, нарушающий частные интересы, права отдельных лиц, то его следует признать оспоримым, и добиваться его недействительности можно только через суд или вышестоящую инстанцию»[16].

На наш взгляд, правовые акты могут быть признаны ничтожными лишь в исключительных случаях, когда в силу их очевидной полной юридической несостоятельности они не подлежат никакому исправлению. Это случаи, когда отсутствуют полномочия на издание акта, акт содержит предписания совершить правонарушения или акт, издан с грубым нарушением компетенции и т. д. Так, в соответствии с проектом Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах» (новая редакция), закрепляющем понятие ничтожного административного решения, являющееся недействительным, административное решение считается ничтожным полностью или частично, если оно содержит особо значимый недостаток (ошибку), который при разумной оценке всех учитываемых обстоятельств является очевидным. Кроме того, административное решение является также ничтожным, если:

1) из решения не ясно, какое уполномоченное лицо приняло его;

2) решение принято уполномоченным лицом, не имеющим соответствующих полномочий;

3) из решения не ясно, кому оно адресовано;

4) решение требует совершения противоправного деяния, которое влечет уголовную или административную ответственность;

5) решение не может быть исполнено по фактическим причинам;

6) решение, которое в соответствии с законодательством должно быть принято только в определенной форме, но не отвечающее данному требованию.

Такое решение не порождает юридических последствий с момента его принятия (ст. 53).

В теории права дефектные и недействительные акты нередко рассматриваются как синонимы. Однако в современных условиях понятие недействительности акта, по нашему мнению, характеризует в большей мере юридические последствия ряда дефектных актов. Дефектность актов следует рассматривать как более широкое понятие. Как правило, издание акта с ошибкой влечет за собой его отмену и (или) изменение. Однако не все ошибки правоприменителя могут вызывать недействительность правового акта, а лишь те, которые имеют существенное значение и предусмотрены законом. Исходя из этого, полное тождество правоприменительной ошибки и дефектного факта исключается.

Дефектность правовых актов в результате несоблюдения требований, установленных к юридическому содержанию требований, а также к порядку их издания и опубликования дает основание для признания их недействительными. В этом смысле известны два основных способа достижения подобной цели: опротестование и обжалование. Они имеют обобщающее наименование – оспаривание. При этом необходимо учитывать, что правовой акт может быть признан недействительным не только по основаниям его дефектности. Акт может утратить свою силу в нормальных условиях, к примеру, в связи с истечением срока его действия или ввиду принятия нового акта по тому же вопросу и т.д.

Обжалование правовых актов возможно в административном, либо - в судебном порядке. Как правило, жалобы могут поступать не только от граждан, считающих, что данным актом нарушены их субъективные права или законные интересы, но и от общественных объединений, предприятий и учреждений.

В порядке, установленном главой 29 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (далее - ГПК)[17], любое физическое или юридическое лицо вправе оспорить решение, действия (бездействие) государственного органа, органа местного самоуправления, общественного объединения, организации, должностного лица, государственного служащего в суде. Основанием для принятия судом решения о признании акта органа государственного управления и органа местного государственного управления недействительным являются одновременно как незаконность акта, то есть несоответствие акта Конституции Республики Казахстан и законодательству Республики Казахстан, так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица. При этом необходимо наличие факта нарушения незаконным актом (действием, бездействием) прав и интересов лица, обратившегося за защитой к суду.

К решениям, действиям (бездействию) государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц, государственных служащих, подлежащим судебному оспариванию, в соответствии со статьей 293 ГПК относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина и законные интересы юридического лица; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод, а также юридическим лицом законных интересов; на гражданина или юридическое лицо незаконно наложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.

Не могут быть оспорены в суде в соответствии с главой 29 ГПК: 1) законы и иные нормативные правовые акты, проверка которых на соответствие нормам Конституции Республики Казахстан отнесена к исключительной компетенции Конституционного Совета Республики Казахстан; 2) правовые акты индивидуального применения, в отношении которых другими законами предусмотрен иной порядок судебного обжалования; 3) международные договоры; 4) нормативные правовые акты, проверка которых на соответствие законам проводится в порядке, предусмотренном главой 30 ГПК; 5) решения, действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц, государственных служащих, подлежащие судебному обжалованию юридическими лицами, в уставном капитале которых имеется доля государства, которые подлежат оспариванию в порядке искового производства (корпоративные споры); 6) решения, действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц, государственных служащих, подлежащие рассмотрению судом в порядке, определенном УПК РК и КоАП РК.

Вышеизложенное позволяет прийти к выводу, что признание недействительными правовых актов в процессе реализации функций государства по охране прав и свобод граждан и обеспечению законности является одним из важнейших средств защиты права, важнейшим инструментом воздействия на некачественные, несправедливые акты. Он является действенным инструментом, реагирующим на спорные или незаконные правовые акты, и устраняющим дефекты правовых явлений.

Список использованной литературы: