D&K Info

Специальное природопользование в нефтегазовой отрасли:
законодательство и практика

Бимуратов Берик Шадимуратович

Заместитель председателя комитета

экологического регулирования, контроля и государственной инспекции

 в нефтегазовом комплексе Министерства энергетики

Республики Казахстан

XIII международная Атырауская правовая конференция «Недропользование – основа экономики Республики Казахстан» (17 апреля 2015 г., г. Атырау)

Министерством Энергетики разработан проект Закона РК «О внесении изменений и дополнений в Экологический кодекс Республики Казахстан», который должен быть внесен на рассмотрение в Мажилис в мае 2015 года. На сайте информационного портала МЭ размещена соответствующая сравнительная таблица для обсуждения.

В проекте закона нашли отражение такие предложения природопользователей, как:

- необходимость четкого разграничения процессов выдачи разрешения на сжигание газа в факелах и разрешения на эмиссии в окружающую среду, а также последующего контроля;

- необходимость разграничить аварийное сжигание и технологические сбои; при этом сжигание при технологических сбоях рассматривать как нормативное;

- необходимость объединения разрешения на эмиссии в окружающую среду с заключением государственной экологической экспертизы в целях оптимизации процессов рассмотрения и выдачи разрешительных документов;

- необходимость смягчение мер административной ответственности и обязательств за сверхнормативные эмиссий, но по мере: улучшения условий экологического контроля, мониторинга и отчетности; готовности природопользователей к приобретению современного оборудования и использованию наилучших технологий и других мер по сокращению эмиссий.

- необходимость изменения методики расчета при применении косвенного метода экономической оценки ущерба с целью снижения платы.

Вопросы временного размещения отходов для промышленных предприятий очень актуальны в настоящее время, так как согласно понятийной части Экологического кодекса хранение и захоронение являются размещением отходов с вытекающими последствиями (т.е. требуется разрешение и плата за эмиссию в окружающую среду). Для четкого понимания вводится определение - временное хранение отходов, которое не является размещением и следовательно не подлежит оплате за эмиссию. В ст. 288 ЭК будут внесены изменения, и срок временного хранения предлагается сократить с трех лет до одного года. Данное изменение важно для недропользователей, активно ведущих буровые работы, так как они вынуждены платить штрафы за буровые шламы, находящиеся на буровой площадке и не вывезенные компанией- переработчиком.

В новом законопроекте нашли отражения вопросы технологических сбоев, в результате которых возможны ненормируемые эмиссии в окружающую среду. Данные эмиссии не должны облагаться штрафами и повышенными налогами. На данном этапе есть понимание критериев технологических сбоев( продолжительность, частота, объемы сжигаемого газа, примерный список случаев и причин возможных отказов и остановов оборудования, и др.), ведется анализ и сближение позиций. Здесь необходима помощь в части получения экспертных заключений казахстанского и зарубежного опыта по запуску и эксплуатации газоперерабатывающих предприятий.

Министерством поддержаны и включены в сравнительную таблицу изменения 51 статьи Экологического Кодекса Республики Казахстан.

В процессе работы были обсуждены следующие концептуальные вопросы так называемой «тройной ответственности» за нарушение экологического законодательства, которая включает следующие аспекты:

1) Налоговые платежи.

Действующее законодательство предоставляет право местным представительным органам повышать установленные кодексом ставки до 20 раз. В результате чего одно и то же деяние может рассматриваться в одной области как административное правонарушение, а в другой – как преступление (пункт 9 статьи 495 Налогового кодекса Республики Казахстан). Кроме того, пунктом 10 статьи 495 Налогового кодекса предусмотрено применение повышенной (десятикратной) ставки платы за эмиссии в окружающую среду сверх установленных нормативов.

В этой связи крупными недропользователями предлагается исключить п.9 и п.10 ст.495 НК РК.

В ходе обсуждения государственными органами выражена обеспокоенность по обеспечению финансовых потребностей государства и отдельных областей (МФ, МНЭ, акиматы).

МЭ, в свою очередь, допускает возможность:

- (по п.9) отмены 20-ти кратного увеличения или введения критериев по применению увеличенных ставок платы в 20 раз за сжигание газа в факелах и 2 раза - в остальных случаях;

- (по п.10) смягчения налоговых обязательств путем градации ставок платы в зависимости от превышенного объема эмиссий, т.е. установление дифференцированного повышения ставок платы за эмиссии в окружающую среду в зависимости от степени допущенного природопользователем нарушения (при превышении нормативов эмиссий не более чем на 10 процентов ставки платы повышаются в 2 раза, при превышении до 50 процентов – в 3 раза, от 50 до 100 процентов – в 5 раз и при превышении нормативов на 100 и более процентов – в десять раз).

2) Административная ответственность.

В рамках рассмотрения нового Кодекса об административных правонарушениях Республики Казахстан, введенного в действие с 1 января 2015 года, были обсуждены предложения по переводу административного штрафа в размере 1000% ставки платы на расчет в размере МРП, однако они не было поддержаны депутатами Парламента Республики Казахстан.

Крупными природопользователями предложено привести административную ответственность в соответствии с практикой развитых стран, исключить или смягчить путем перевода штрафа на МРП, вместо применяемых 1000% платы ставки за эмиссии.

МЭ, МНЭ, МФ против данных предложений, так как исключение ответственности за эмиссии в окружающую среду сверх установленных нормативов или перевод штрафа на МРП повлечет значительное смягчение данной меры ответственности, что противоречит задаче КоАП РК по предупреждению правонарушений.

3) Гражданско-правовая ответственность.

В соответствии с Экологическим Кодексом применяются прямой и косвенный метод возмещения ущерба окружающей среде. Прямой метод экономической оценки ущерба состоит в определении фактических затрат, необходимых для восстановления окружающей среды, восполнения деградировавших природных ресурсов и оздоровления живых организмов посредством наиболее эффективных инженерных, организационно- технических и технологических мероприятий. Косвенный метод экономической оценки ущерба применяется в случаях, когда не может быть применен прямой метод экономической оценки ущерба.

ТШО занимают жесткую позицию: применять только прямой метод возмещения ущерба, исключить из Экологического кодекса возможность применения косвенного метода экономической оценки ущерба, нанесенного окружающей среде в соответствие с практикой развитых стран.

Данная позиция обусловлена тем, что метод косвенной экономической оценки ущерба применяется в тех случаях, когда применение методов точного определения размера ущерба не представляется возможным, и, в принципе, отсутствует возможность определения реального размера ущерба, например, нанесенного атмосферному воздуху и воде.

В то же время KAZENERGY, КРО, NCOC и других нефтегазовых компаний считают, что ущерб окружающей среде - это превышение установленных нормативов эмиссий, которое привело к ухудшению качественных показателей окружающей среды (предельно – допустимых концентраций, далее - ПДК). Также они предлагают запретить взимание компенсации ущерба при возможности проведения работ по восстановлению состояния окружающей среды и изменить формулу расчета компенсации по косвенному методу.

Позиция Министерства энергетики по этому вопросу следующая:

Исключение косвенного метода невозможно, поскольку: будет отсутствовать стимул природопользователей к эксплуатации экологически чистого оборудования. ( В развитых странах применяются высокие экологические требования к эксплуатации оборудования и технологиям. В этих странах законодательно закреплен постоянный мониторинг качества окружающей среды. Существует механизм приостановки или запрета эксплуатации оборудования).

В соответствии со ст. 109 ЭК РК в первую очередь рассматривается возможность осуществления мероприятий по восстановлению окружающей среды – прямой метод. Косвенный метод (ст. 110 ЭК РК) применяется, когда невозможно применить прямой метод оценки ущерба (загрязнение атмосферного воздуха, сбросы в водные объекты).

Принятие в основу для расчета определение превышения ПДК на границе санитарно-защитной зоны (далее –СЗЗ) невозможно, поскольку возникает вероятность наложения СЗЗ нескольких природопользователей, что затруднит мониторинг и контроль за их деятельностью. Ряд населенных пунктов находится в пределах СЗЗ энергетических и горнометаллугических предприятий. Есть риск возникновения десятка новых «Березовок» и «Калачей». Существует также проблема обеспечения инструментального замера на границах СЗЗ. Так как требуется значительное количество дорогостоящих приборы, которые не смогут позволить большинство действующих приборов. Инструментальные замеры на источниках выбросов с дальнейшим моделированием воздействия в границах СЗЗ тоже затруднительны и не смогут представить достоверной картины выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду.

Министерство со своей стороны готово совершенствовать действующую методику оценки ущерба или совместно с природопользователями и разработать новый подход с целью оптимизации размера ущерба, исчисляемого косвенным методом.

Крупные природопользователи предлагают направлять платежи за эмиссии в государственный бюджет и далее направлять соответствующие поступления только на мероприятия по восстановлению окружающей среды.

Данная позиция не принята рядом государственных органов (МФ, МНЭ) с учетом того, что налоговые поступления и процесс бюджетного планирования не привязаны (как и во многих других странах)

При этом, на практике плата за эмиссии и экологический ущерб крупным недропользователям, заключивших с государством соглашения о разделе продукции (Карачаганак, Северный Каспий) и стабилизированный контракт (ТШО), возмещается.

Считаем необходимым Министерствам Финансов и Национальной Экономики рассмотреть возможность внесения изменений в Налоговый Кодекс Республики Казахстан.