D&K Info

Об исторических корнях горного законодательства

Новикова Елена Владимировна[1]

Партнер юридической компании

«Новиков и советники»,

доктор юридических наук

V международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 6 апреля 2007 г.)

Процесс совершенствования горного законодательства современной России и Казахстана предполагает поиск оптимальных подходов и моделей регулирования этой сложной отрасли экономики и строящейся на ее базе системе социальных отношений. Серьезным подспорьем на этом пути может служить собственный, выстраданный Российским государством на протяжении почти трех столетий, исторический опыт формирования горного законодательства, отраженный в документе, получившем название «Устав Горный»[2].

Исследование этого документа - истинное наслаждение формой и содержанием его юридических конструкций, посвященным различного рода сдержкам и противовесам, обеспечивающим баланс частных и публичных интересов в правовом регулировании недропользования.  

Нельзя забывать, что в двадцатый век Россия вступила мировым лидером нефтедобычи. История взлетов и падений этой одной из важнейших отраслей промышленности позволит нам лучше понять, что происходило в дореволюционной России, затем - в СССР и на послеперестроечном этапе, поможет нам разобраться и во многих проблемах дня сегодняшнего.

Очевидно, что отсутствие в постсоветских государствах отвечающего современным требованиям законодательства о недрах и согласованной с социальными приоритетами концепции его развития, создает препятствия на пути формирования научной школы горного права, появлению учебных пособий по этой дисциплине для студентов юридических вузов.  

Одним из путей преодоления «замкнутого круга» может стать восстановление и дальнейшее развитие исторических традиций российского горного права.

В настоящей статье мы более подробно остановимся на анализе одной из представляющейся весьма актуальной, как с теоретической, так и с прикладной точки зрения проблеме - закреплении оптимального соотношения интересов участников горных отношений в законодательстве дореволюционной России.

Отметим, что мы далеки от идеализации изученного опыта регулирования горных правоотношений и что реальный статус недропользователей нередко был, далек от законодательной модели. Об этом свидетельствует та российская традиция, в соответствии с которой развитие горной промышленности задавалось во многом отношением к ней российского правительства, а позже - и Думы, определявшей содержание законов и постановлений, экономически значимых правил, тарифной и таможенной политики. Кроме этого, казна была крупнейшим покупателем минерального сырья, государство строило все основные транспортные артерии. Однако практический анализ ситуации остается за рамками настоящего исследования.

О соотношении общего и особенного в регулировании горных отношений. В советском и постсоветском природоресурсном законодательстве России и Казахстана традиционно реализуется упрощенческий подход, согласно которому головные акты законодательства (как правило, кодексы в советский период и законы о недрах в постсоветский период) состоят преимущественно из «общих частей», то есть без учета специфики конкретного объекта. Такие акты общего действия содержат нормы, которые порождают на практике проблем больше, чем их решают, игнорируя специфику объектов регулирования.

Сам по себе факт избрания такого подхода, при котором лекало общих частей головных актов природоресурсного законодательства «вытеснило» существо объекта регулирования, вполне объяснимо. Исторически это произошло еще в условиях плановой экономики, отсутствия рынка и иных форм собственности, кроме государственной, в силу совпадения в одном лице субъектов отношений государства как собственника недр, недропользователя и основного потребителя. Правовое и экономическое фиаско такого подхода очевидно. Очевидно также, что на следующем этапе развития законодательства должен быть предпринят иной подход.

Переход горного законодательства на договорную модель способен при определенных обстоятельствах обеспечить учет обширной и многогранной специфики отношений в сфере недропользования, индивидуализации особенностей, связанных с каждым видом пользования недрами, стадией хозяйственной деятельности, региональной спецификой и других сложных юридических аспектов. Однако это преимущество может быть реализовано, если будет преодолено искушение переноса основного регулятивного объема в общую часть будущего закона или просто включение большого количества отсылок к ГК и другим актам законодательства модель способствовал бы учету обширной и многогранной специфики отношений в сфере недропользования, индивидуализации особенностей, связанных с каждым видом пользования недрами, стадией хозяйственной деятельности, региональной спецификой и других сложных юридических аспектов.  

Договорная основа недропользования официально принята в Казахстане, а также заявлена Правительством России при подготовке нового проекта закона о недрах. Однако, практически все, увидевшие свет российские проекты за последние 3-4 года, включая официально внесенный МПР РФ в Государственную Думу РФ проект в мае 2005 г., построены по модели кодекса, где общие объединяющие положения дополняются разделами, посвященными специфике использования отдельных видов полезных ископаемых. Примечательно, что обоснования выбора именно такой формы акта не представлено.  

То, как в предложенных проектах была реализована конструкция кодекса, прокомментирую на примере последнего из них. Общая часть проекта 2005 г. содержит общие положения, которые, по-прежнему, ориентированы на регулирование лишь одного конкретного вида недропользования, связанного с использованием углеводородов, причем, не всех его аспектов. Соответственно применение общих положений к остальным видам недропользования, а это извлечение твердых полезных ископаемых, использование подземных вод, подземных сооружений и т.д., практически затруднительно, так как требует уточнения, оговорок, детализации с учетом их специфики, что «дискриминирует» их правовой режим.  

В специальной же части проекта всей обширной специфике углеводородов посвящено всего лишь две статьи, носящих, к тому же, преимущественно технический характер.

Между тем, насущность, острота проблем, равно как и масштаб правовых пробелов, настоятельно диктуют необходимость принятия, как минимум, специального закона о нефти и газе. Положения Особенной части проекта содержатся всего 5 статьях (4 % от их общего количества)! В отсутствие детализирующих положений, применение на практике содержащегося преимущественно в Общей части проекта, комплекса регулирования ко всем видам недропользования в рамках одного вида договора по пользование участком недр, без развития вспомогательных регуляторов, как модельные и/или типовые договоры, будет весьма затруднительно для обеспечения баланса интересов участников договорных отношений. Очевидно, что таким упрощенческим приемом, при котором доминирует обобщающее регулирование, ориентированное, к тому же лишь на один вид недропользования, и нивелируются особенности, проблема снята не будет.

Гораздо сложней разработать в законодательном акте специальный механизм, чем априори рассматривать все виды горной концессии только как гражданско-правовой договор, как это сделано в Проекте, лишь с обозначением объекта регулирования отношений в сфере использования недр и их охраны в качестве отношений недропользования.

О выборе формы акта в Уставе Горном. Для того, чтобы правильно оценить наметившуюся тенденцию «развития» головных актов в сфере недропользования на «кодификацию» действующего и официально предлагаемых проектов, обратимся вначале к истории России, обладавшей, как известно наиболее развитым в мире горным законодательством. В итоге становится понятным, что выбор формы акта в Уставе был не случаен.

При сравнении российских горных законов 19 века с иностранными обращает на себя внимание значительный объем первых. Тогда как например австрийский горный закон 23 мая 1854 г. содержит в себе 286 статей, прусский 24 июня 1864 г. - 250, саксонский от 16 июня 1868 г. - 184, французский 21 апреля 1810 г. - 96, наш Устав Горный имел в последнем издании 1893 г. 1285 статей (не считая приложений), в предыдущем же издании 1857 г. имел 2 653 статьи, к которым надо прибавить включенный ныне в Устав Горный Устав о соли, имевший тогда 886 ст. Итого 3. 539 статей.

Такое сравнительное обилие в России горных законов имело важную причину. Каждый из упомянутых иностранных горных законов представляло собой единое законодательное положение, подчиняющее себе разработку всех вообще ископаемых во всем государстве.

Такой же характер, но при меньшем развитии самих законодательных определений российские первые горные законы имели еще в 1719 г. (Берг-Привилегия), заменивший ее Берг-Регламент, 1739 г. и, наконец, Манифест 1782 г.  

С изданием в 1806 году Высочайше утвержденного «проекта горного Положения» дело изменилось, так как это узаконение касалось горных промыслов лишь в той части России, где они имели тогда наибольшее распространение, а именно на Урале. Затем последовало постепенное издание горных узаконений, касавшихся других областей и хотя ссылавшихся на постановления Уральские, но заключающих в себе большие или меньшие отступления от них или дополнения к ним. Вследствие такого хода развития нашего горного законодательства, составленный впервые при издании в 1832 г. Свода Законов «Устав Горный» явился уже тогда не единым уставом, а сборником нескольких уставов.  

После своего реформирования в 1893 году Устав Горный в новом издании сохраняет характер не единого Положения, а сборника нескольких положений, в числе которых есть и относящиеся к нескольким местностям и губерниям, а еще более касающихся отдельных ископаемых, иногда в отдельных же местностях (золота, нефти соли, янтаря, цветных камней и торфа на Урале, каменного угля на Сахалине.  

Примечателен состав, так называемой, общей части Устава - «общий Горный Устав» (ст.12-976), отличающийся объемом и сложностью от остальных разделов Устава.  

Общий Горный Устав состоял из четырех разделов: «учреждения управления горного» (ст. 12-191), где излагаются постановления о составе и круге действия горной администрации центральной и, главным образом, местной; о частной горнопромышленности, куда входят после нескольких общих постановлений общие правила об этой промышленности на землях владельческих, посессионных и свободных казенных, затем постановления о частном горном промысле в Губерниях царства Польского о частной золотопромышленности и частном платиновом промысле; о частном нефтяном промысле, о частном соляном промысле, о найме рабочих на частные горные заводы и промыслы, о порядке производства горнопромышленниками подземных работ, о горной подати и другие[3].

Как мы видим, единственным предметом регулирования по Общему Уставу Горному, являющимся бесспорно общим для всех участников отношений, видов недропользования и местностей, выступает безопасность горных работ в разделе о порядке производства горнопромышленниками подземных работ. Остальные требования Устава к организации работ были сформулированы с учетом специфики отдельных видов полезных ископаемых - углеводородов, солей, драгоценных металлов и камней.  

К числу общих по содержанию положений можно условно отнести принцип свободной разработки с определенными ограничениями: свободная разработка горных богатств допускалась всеми желающими с соблюдением ограничений и запретов, установленных законом в отношении таких действий как хищническая разработка, обеспечение безопасности работ и т.д. Однако более рельефно такого рода требования, ограничивающие принцип свободной разработки, проявляется на свободных казенных землях, преломляясь в объеме в различных губерниях, землях Казачьих войск и др.  

Устав Горный был построен как иерархическая совокупность книг, разделов, глав и отделений, где каждому из элементов соответствовала своя самостоятельная сфера регулирования, будь то статус субъектов (к примеру, частных горнопромышленников и пр.), целей и видов недропользования, особенностей правомочий, (к примеру, различных государственных комиссии, Атаманов Казачьих войск, представителей государственной власти и контрольных служб в различных областях, местностях и губерниях).

Специфическое регулирование было посвящено каждому из видов полезных ископаемых, а также целям использования недр. Таким образом, положения структурных элементов Устава адресовалось только конкретно - геологическим исследованиям, разведке и разработке месторождений полезных ископаемых твердых (каменного угля и антрацита), жидких (нефть), драгоценных металлов и камней и прочих ресурсов недр.

Соответственно, административно-правовое управление и разграничение компетенции уполномоченных государственных органов строилось применительно к указанным особенностям разработки и добычи полезных ископаемых. При этом на регулятивном уровне обеспечивался учет региональной специфики.  

Особое внимание в Уставе уделено специфике регулирования различных форм собственности. Горные промыслы в дореволюционной России находились и в частной, и в государственной собственности. Частные горные промыслы и заводы имели различный правовой режим и могли быть на праве во владельческой собственности, то есть могли находиться на землях частных владений и быть полностью независимыми от казны, быть на праве посессионном, то есть иметь пособие от казны, а также находиться на государственных землях и лесах.

Частная горная промышленность разрешалась и осуществлялась также и на всех казенных землях за некоторыми исключениями (спорные территории, земли, предоставленные для осуществления разведки казенным заводам).

Таким образом, некоей общей части, кодифицирующей основные принципы и положения в регулировании применительно ко всем видам и объектам недропользования, в дореволюционном российском праве не существовало. Исследуя Устав, приходишь к выводу о самоочевидности для его разработчиков необходимости пообъектного подхода к регулированию отношений по использованию конкретных объектов недр в каждой конкретной местности. Иными словами, такой подход убедительно доказывает бессмысленность неких общих лекал и формул, якобы применимых и оправданных для всех видов недропользования и во всех регионах, разнящихся геополитически, климатически, экономически и т.д.

Опыт участия в кодификации казахстанского и российского горного законодательства позволяет признать оправданным такой подход, при котором во главу угла ставится учет специфики качественно разных видов недропользования и особенностей объектов недр в как самостоятельных предметов правового регулирования.  

Трудно доказать обратное, если попытаться объединить в общей части закона или кодекса о недрах, к примеру, использование недр для разработки и добычи полезных ископаемых с использованием недр для подземных сооружений, с одной стороны, или, с другой - регулирование добычи твердых полезных ископаемых наряду с жидкими и /или газообразными.

Соответственно, в соотношении общего и особенного в правовом регулировании горных отношений доминирует приоритет особенного. Подход, который на первый взгляд создает ощущение некоторой законодательной эклектики, при детальном рассмотрении начинает свидетельствовать об оптимальном использовании именно такого юридическо-технического приема.

Как показывает, российская практика, риск возложения административной или уголовной ответственности, а также любой спорной ситуации с участием правоохранительных органов при применении норм об ответственности природопользователя за нарушение требований горного законодательства по рациональному использованию существенно возрастает. Если, требования Закона «О недрах», сформулированные в общем, к примеру, о разубоживании, но по сути адресованные с учетом специфики к использованию твердых полезных ископаемых, применить к деятельности по нефтедобыче, то легко появляются уголовные дела.  

Трудно не признать, что горное правоотношение - это проекция наиболее сложных социальных отношений, отражающих сплетение интересов природопользователя, общества, государства, определяемых научно-техническими достижениями, состоянием экономики, внешней и внутренней политикой и, безусловно, мудростью правителей.

Принимая во внимание сказанное, отметим, что абстрактные конструкции общих частей горных законов и кодексов не способны полноценно отвечать практическим потребностям. С неизбежностью они предполагают необходимость принятия обширного массива различного рода специальных подзаконных актов, нередко значительно запаздывающих и противоречащих друг другу и потому тормозящих развитие либо вовсе выхолащивающих смысл закона.

О существовании экологических приоритетов в разработке ресурсов недр свидетельствуют положения Устава горного, не дозволяющее частный горный промысел, в частности, на землях Закаспийской области, покрытых древесной и кустарниковой зарослью (Прикаспийская низменность), и там же на участках, в коих горные работы могли бы причинить повреждение водным источникам.  

Производство горного промысла воспрещалось также в областях Приморской и Камчатской на полосе всего побережья, шириной в сто верст от берега моря, начиная от Корейской границы, в Сахалинской области и на всех островах. Лишь в порядке исключения и по особым процедурам Приамурским Генерал-губернатором давались разрешения на такие работы благонамеренным русским предпринимателям и фирмам, при условии, чтобы соответствующие разведочные площади не захватывали ни полностью, ни частично вышеупомянутых районов, закрытых для частного горного промысла.  

Осуществление разведки и добычи нефти на казенных землях, покрытых ценным лесом, осуществлялось по соглашению с Главноуправляющим Землеустройством и Земледелием, которой издавал обязательные к соблюдению правила по охране почв и растущего на ней леса. В необходимых случаях определялся размер залога, который должен быть внесен нефтепромышленником в обеспечение исполнения этих правил.

Об учете публичных интересов свидетельствует ряд принципиальных положений горного законодательства.

Государством строго регламентировался субъектный состав участников горных отношений. Производство горного промысла на свободных казенных землях дозволялось лицам всех сословий, пользующихся гражданской правоспособностью, как русским подданным, так и иностранцам, за исключением таких категорий, как:

- духовенство, которому запрещалось личное производство горного промысла, но доля их участия дозволялась;

- повсеместно и полностью - чиновники Министерства торговли и промышленности по горной части, а также - чиновники Главного управления землеустройства и земледелия;

- их жены, мужья, дети и другие члены семьи;

Производство горного промысла и участие в нем воспрещалось чинам судебного ведомства и полиции определенных губерний, чинам канцелярии Начальника Закаспийской области и уездных управлений, лицам, не состоящим в русском подданстве в приграничных областях Приморской, Камчатской, Сахалинской и некоторым другим категориям.

Лица, не имевшие права на производство горного промысла, не могли выступать в качестве поверенных по делам горной промышленности. Они обязаны были продать или передать доставшееся им по наследству или принадлежащее им в свободных казенных землях отводы в течение двух лет. За пропуском этого срока такие отводы предоставлялись другим лицам с публичных торгов.

Особые правила действовали в отношении золотоносных россыпей и месторождений рудного золота, открываемых в землях, принадлежащих частным лицам, согласно которым такие землевладельцы должны были извещать горное начальство. Разработка таких россыпей и месторождений должна была производиться без вреда для здоровья и опасности для жизни рабочих и с соблюдением правил Устава Горного о найме рабочих на золотые промыслы и о производстве подземных работ.

Относительно производства золотого промысла на казенных землях, то для его осуществления казенные земли предоставлялись частным промышленникам не в собственность, а лишь во временное пользование, впредь до выработки в них золота. Лицам, не состоящим в русском подданстве, производство золотого промысла и участие в нем воспрещалось.

Детально были урегулированными ограничения и запреты определенным категориям лиц в производстве золотых промыслов и в участии в них.

Для обсуждения предметов, касающихся нужд местной горной промышленности, Министру торговли и промышленности было предоставлено право созывать съезды горнопромышленников, где участвуют представители как частных, так и казенных промыслов и заводов (ст. 198 Устава). Для регулирования порядка и организации таких съездов действовали специальные временные правила об устройстве общих и местных съездов золотопромышленников и платинопромышленников, специальное регулирование о съездах нефтепромышленников содержалось в Уставе Горном (ст.ст. 222-224).

Правовой режим недропользования. Российское право традиционно исходило из юридической конструкции, согласно которой право пользование недрами для частных горнопромышленников было привязано к праву собственности на землю и было построено на единстве горно-земельных правоотношений. «В имуществе недвижимых объемлет не одну поверхность земли, но и само ее недро: и потому оно простирается на все сокровенные минералы и на все металлы, из них происходящие» (ст.236 Устава). В соответствии с таким подходом собственник земель имел право искать, копать, плавить, варить и чистить всякие металлы для разных надобностей, не исключая и драгоценные, и все это по своему желанию обрабатывать.

Такое, используя современный язык, право недропользования, находилось в обороте, ограниченном законом или договором с участием государства, а именно было отчуждаемым по правилам Устава в соответствии с гражданским законодательством. Владелец посессионных заводов также мог предоставить право на геологические поиски в отводах на основании специального договора. Обнаруженные в результате месторождения принадлежали владельцу посессионных заводов. Если обнаружения ископаемого производилось на казенных землях, отведенных посессионному заводу, то собственником месторождения становилась казна. Для приисков драгоценных металлов действовали особые условия.  

О специальном статусе горного имущества свидетельствует положение, согласно которому горные заводы могли продаваться или закладываться только с ведома и дозволения Горного департамента.  

Более глубокий исторический анализ показывает, тем не менее, что, так называемое единство горно-земельных правоотношений имело целый ряд исключений. На свободных казенных землях признавалось необходимым в интересах развития горной промышленности, в отношении главнейших полезных ископаемых допущение более или менее свободной разработки недр независимо от воли землевладельца.  

Получивший же таким образом юридическое, экономическое и фактологическое обособление принцип отдельности недр от поверхности, как объектов вещного права, принцип, освященный не только принятием его многими странами, но и историческими традициями, этот принцип обычно формулировался как последствие так называемой «горной свободы»[4].

Более подробно мы остановимся на содержании института «горной свободы» при рассмотрении отводов для добычи нефти на казенных землях.

Остаточной формой института горной свободы в российской и казахстанском горном праве можно считать положения, согласно которым на праве постоянного и безвозмездного недропользования осуществляется добыча общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд на земельных участках, принадлежащих недропользователю на праве частной собственности или временного землепользования (п. 3. ст.10 Закона РК «О недрах» и ст. Закона РФ «О недрах»).

Правовой режим геолого-разведочных работ. Проведение геологических работ на частных землях без согласия собственника по Уставу было запрещено. Заявка прииска содержала всю подробную информацию о статусе обнаружения и владельце земельного участка. Для осуществления прииска силами привлекаемых лиц землевладелец должен по договору аренды отвести соответствующий участок в натуре.  

Только собственнику земли принадлежало право решения вопроса, разрабатывать или нет открытое месторождение. Но при этом на нем лежала обязанность информировать Горное управление о намерении строить горный завод, о чем следовало подавать заявку, подтверждаемую выдачей этому владельцу свидетельства установленной формы. Информация обо всех последующих действиях, связанных с завершением строительства этого объекта либо с увеличением (уменьшением) его производства, также должна была направляться Горному управлению.

Хозяйственное управление всего производства частных горных заводов и промыслов полностью осуществлялось самими заводчиками при соблюдении ими правил, установленных законом и распоряжений правительства. К числу зарождавшихся горных сервитутов можно отнести обязанность горнопромышленников вести разработку рудников и приисков таким образом, чтобы она не затрудняла (физически и экономически) дальнейшей разработки того же или соседнего месторождения (ст.265).

Хотелось бы подчеркнуть значение одного из важнейших правовых инструментов организации процесса недропользования и горного контроля, как со стороны государства, так и самого недропользователя, который по Уставу назывался проектом разработки. В условиях продолжительного (до тридцати лет) характера горных отношений его роль не сводилась лишь к производственному контролю, но имела юридическое значение для сопоставления обязательств, принятых победителем торгов (конкурсов) и реальным их исполнением, а также позволяла обеспечить их корректировку в условиях непредвиденных обстоятельств.  

К сожалению, в действующем Закон РФ «О недрах» этот важнейший инструмент практически сохранился лишь в качестве рудимента и оказался лишенным юридического наполнения (ст.ст. 22, 24 ФЗ). Более детально он представлен в германском и в казахстанском горном законодательстве. Это отчасти объясняет отсутствие надлежащего контрольного механизма и скудость соответствующих норм в современном российском законодательстве о недрах и неэффективность государственного контроля на практике.

Согласно ст. 266 Устава работы в руднике или прииске должны производиться по предварительно составленному горнопромышленном проекту разработки. При этом дозволяется разработка ископаемых из разряда менее значительных без предварительного составления проекта разработки, но с соблюдением соответствующих правил.

Проект разработки представляется горнопромышленником Окружному инженеру, который наблюдает, чтобы он удовлетворял требованиям Устава (ст. 266 и др.). Если в течение одного месяца со дня предоставления промышленником проекта разработки со стороны Окружного инженера не последует возражений, то промышленник вправе производить работы по представленному проекту, как если бы он был одобрен. Если Окружной инженер найдет нужным сделать в проект изменения, то он обязан в упомянутый месячный срок пригласить промышленника для совместного обсуждения таких изменений. Возникшие разногласия разрешаются Горным управлением или Горным департаментом.

Если же вследствие непредвиденных обстоятельств окажется необходимым отступить от проекта разработки безотлагательно, то горнопромышленник обязан уведомить Окружного инженера не позднее семи дней.  

Поиски месторождений полезных ископаемых, включая золото и платину на землях, не влекущих за собой никаких земляных работ или рубки леса и состоящие только в поверхностном обзоре местности, снятии ее на план, собирании горных пород и образцов полезных ископаемых, производились на свободных казенных землях бесплатно, без особых на то разрешений и без ограничения пространства. Желающий производить такого рода поиски на землях, занятых крестьянским и казачьим населением, обязан был заявить об этом Крестьянскому начальнику или Атаману для своевременного предупреждения населения.

В казахстанском законодательстве существует вполне развитый институт, аналогичный «проекту разработки». Во-первых, частью такого института можно считать «план разработки месторождений, включающий объем полезных ископаемых», который недропользователь предполагает добывать, являющийся обязательной частью конкурсного предложения на получение права недропользования (п. 3.1) ст.41-5 Закона «О недрах»), который, в числе обязательств и намерений, включается в рабочую программу на проведение операций по разведке. В случае ведения разведки нефтяных и газовых месторождений. Помимо Рабочей программы - общего документа, содержащего совокупность планов недропользователя по ведению работ, включая затраты и пр., - недропользователь обязан утвердить в уполномоченном государственном органе Проект, в котором обосновываются количество, местоположение и сроки бурения скважин, решаемые ими задачи, комплекс и объемы необходимых исследований (п. 1.2.4. Единых Правил).  

Приступая к разведке любых ископаемых, частные лица обязаны согласовать с владельцем земельных участков размер денежной компенсации возможных убытков и в обеспечение чего внести соответствующую плату до начала работ в соответствующее управление Земледелия и Государственного имущества.

Если требовалась вырубка леса и осуществление земляных работ (шурфы, штольни, шахты, буровые скважины), то в этом случае необходимо обозначить каждое место для начала изысканий разведочным знаком. После этого заинтересованное лицо подает в местное управление, ведающее землею, составляющей предмет поисков, просьбу о выдаче дозволительного свидетельства на разработку. Местное управление, по получении такой просьбы, было обязано в течение месячного срока выдать просителю этот документ на разработку свидетельства или отказать, с объяснением причин.

Как правило, такие свидетельства выдавались на трехлетний срок. Если в отношении одного и того же участка поступали просьбы от нескольких лиц, то свидетельство выдавалось тому, чья просьба поступала ранее.

Получивший такое свидетельство, тем самым, приобретает исключительное право производить разведочные работы в предоставленной местности. Право это может быть передано другому лицу при этом местное горное управление уведомляется, о чем делается соответствующая надпись.

На арендованных землях производство разведочных работ в пространстве, находящемся под посадками и недвижимостью, допускалось не иначе, как с согласия арендатора.

Требования по организации работ были урегулированы как с учетом специфики отдельных видов полезных ископаемых - углеводородов, соли, драгоценных металлов и камней, так и с учетом особенностей конкретной губернии или округа.  

Как уже отмечалось, некоей общей части, кодифицирующей общие принципы и положения в регулировании применительно ко всем видам и объектам недропользования, в дореволюционном российском праве не существовало. Поэтому регулирование было предельно предметно конкретизировано, к примеру, это проведение разведочных работ в отношении твердых полезных ископаемых в конкретном регионе. Как об этом говорится в Уставе, согласно требованиям по организации работ таковые должны быть начаты до истечения одного года со дня выдачи свидетельства. Работы не должны прерываться на время, превышающее означенный срок. Горнопромышленник, как уже отмечалось, был обязан соблюдать, требования, установленные законом и распоряжениями правительства по горной части и во всякое время допускать к осмотру производимых им разведочных работ уполномоченных должностных лиц. Право разведки оплачивалось в казну по тридцати рублей в год с каждой разведочной площади, и взималась со второго, а в местностях малонаселенных - с третьего года по выдаче свидетельства на разведку.

Горнопромышленник лишался права на разведку предоставленной ему территории, если в течение установленного срока не начинал разведочных работ, не возобновлял прерванных работ, а также, если не вносил очередной платы за разведку, либо же не подавал заявления о предоставлении ему участка земли для разведки.

Не удивительно, что в результате такой завидной для современников закона РФ «О недрах» детализации регулирования число статей Устава составляло на 1912г. более двух тысяч!

О добыче полезных ископаемых. Горнопромышленник, желающий производить разработку найденного ископаемого, мог просить об отводе в разведанной местности от одной до четырех площадей. К прошению прилагался план каждого отвода с обозначением места постановки разведочных знаков и произведенных разведочных работ.

Просьба об отводе подалась местному Горному управлению не позднее срока, на который выдано горнопромышленное свидетельство на разведку в этой местности. Если при рассмотрении просьбы об отводе обнаруживалось несоблюдение установленных для отвода условий, Горное управление отказывало промышленнику в отводе с объяснением причин отказа, и подача новой просьбы не допускалась.

Все действия по утверждению отвода должны были быть окончены в течение одного года со дня получения просьбы об отводе.

Представляется интересным ознакомление с положениями об условиях пользования отводами для разработки месторождений твердых полезных ископаемых.

Отведенная для разработки полезных ископаемых площадь предоставлялась горнопромышленнику в пользование впредь до совершения выработки ископаемых с правом перехода по наследству или переуступки другому на законном основании. Передача отведенной площади совершалась посредством нотариально заявленного акта, копия которого направлялась Горному управлению для надлежащей отметки.  

Попутно заметим, что, используя современный аппарат, функция по регистрации прав пользования участками недр и их государственный учет была отделена от полномочий государственных органов по предоставлению участков для недропользования.

На отведенной территории горнопромышленник имел право возводить как жилые строения, так и другие хозяйственные и технические сооружения, необходимые для разработки месторождения. Постройка на отведенной площади заводов и рудообогатительных фабрик допускалась на общем основании с разрешения Министерства Торговли и Промышленности. Также он имел право пользоваться лесом и расчищать место для работ, вырубая растущие деревья с оплатой по средним рыночным ценам либо специально утверждаемым таксам. Сверх того он должен был возмещать казне ущерб, причиненный лесному хозяйству вырубкой деревьев на участке, не предназначенном к рубке по плану разработки месторождения.

О целевом характере использования земельного участка, предоставленного для целей недропользования, свидетельствуют следующие положения Устава. Горнопромышленник не мог вывозить за пределы отвода вырубленные деревья и отпущенный из казны лес. Компенсации населению, проживающему на территориях, предоставленных под разведку и разработку полезных ископаемых, включали в себя, помимо земельных отводов, предоставляемых из числа свободных близлежащих земель (взамен участков, поступающих под все виды горного и золотого промыслов), уплату горнопромышленниками особого единовременного вознаграждения, определяемого по добровольному соглашению, а при его отсутствии - по оценке, производимой особой комиссией за «труды и издержки, положенные на приведение означенных участков в пригодное для сельскохозяйственного пользование состояние; за находящееся на занимаемых землях строения и устройства; за вырубку произрастающих на этих землях деревьев» (ст. 559 Устава).