D&K Info

Обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности - на уровень международных стандартов  

Баймолдина Зауреш Хамитовна

зам. директора Департамента

нормативно-правового обеспечения

и международного сотрудничества МООС РК,

кандидат юридических наук

Четвертый Атырауский правовой семинар «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 14 апреля 2006 г.)

Президент страны в Послании народу Казахстана от 1 марта 2006 года четко, определенно и по конкретным сферам общественных отношений обозначил приоритеты и пути достижения стратегической и жизненно важной для нашего государства цели по вхождению в число 50-ти наиболее конкурентоспособных стран мира. В области охраны окружающей среды поставлена задача по ее реформированию и обеспечению экологической безопасности в соответствии с международными стандартами. При этом Глава государства наметил перспективные и ближайшие меры по выполнению указанного приоритетного направления. В перспективе реализация намеченного направления должна привести к созданию к 2010 году основных экологических стандартов устойчивого развития общества. К ближайшей же мере относится принятие в 2006 году Экологического кодекса, благодаря чему должны быть осуществлены:

1) гармонизация нашего экологического законодательства с передовыми международными актами;

2) переход на новые стандарты;

3) совершенствование системы государственного контроля.

Остановлюсь на этих трех аспектах, которые должны дать новый импульс развитию отечественного законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.

1. О гармонизации экологического законодательства республики с передовыми международными актами

Для того чтобы Казахстан стал полноправным членом международного сообщества, необходимы адаптация национального законодательства, в том числе экологического, к условиям и требованиям ВТО и ЕС, а также соблюдение международных обязательств. Работа в данном направлении Министерством охраны окружающей среды Республики Казахстан (далее - МООС) ведется уже на протяжении нескольких лет.

Особо следует отметить, что предстоящее вступление Казахстана в ВТО, в силу взаимосвязи экономических, торговых и экологических отношений, диктует создание не просто нового правового «поля», отвечающего требованиям рыночной экономики, а пересмотра государственной политики в отношении окружающей среды. Политика эта должна быть нацелена на сохранение и развитие естественных основ жизни человека, охрану окружающей среды, улучшение качества окружающей среды, профилактику загрязнения окружающей среды, защиту здоровья людей, разумное и рациональное использование природных ресурсов. При этом должны быть обеспечены экологическая безопасность, соблюдение национальных общегосударственных интересов в разумном сочетании с интересами частных структур, а также претворен принцип неотвратимости ответственности за нанесение вреда окружающей среде и реализовано соблюдение принципа «платит загрязнитель». МООС, как разработчик проекта головного акта экологического законодательства, полагаю, ответственен не только за внесение в него этих положений, но и обязан пропагандировать и убеждать всех в необходимости таких правовых предпосылок.

Острым вопросом в решении экологических проблем в регионах является финансирование природоохранных мероприятий. В целях четкого урегулирования данной ситуации МООС активно участвовало в разработке данных вопросов, изучение которых также было заложено в Экологической стратегии Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии. В настоящее время в проекте Экологического кодекса определяются новые подходы к сбору и расходованию средств на мероприятия по охране окружающей среды. Реализация этих положений проекта Экологического кодекса особенно важна в контексте задачи по решению вопроса в сфере охраны окружающей среды на основе территориального развития, поставленной Президентом страны в ходе выступления 18 января 2006 года с докладом о Стратегии вхождения Казахстана в число 50-ти наиболее конкурентоспособных стран мира.

Фактически решение многих проблем уже отражено в государственных планах и программах. В целях ускорения данного процесса необходимо инвестирование, особенно в части привнесения в нашу страну новейших знаний и технологий. Одновременно, конечно, следует совместно с другими государственными органами установить жесткий контроль за целевым расходованием бюджетных и донорских средств, выделяемых на реализацию различных программ и проектов. Средства на мероприятия по охране окружающей среды, хотя и в недостаточном объеме, но поступают немалые.

МООС продумывает пути участия национальных инвесторов в решении экологических проблем. Ни для кого не секрет, что крупные нефтяные компании, увеличивая добычу углеводородного сырья, недостаточно решают экологические проблемы, связанные со сжиганием попутного газа, загрязнением земельных и водных ресурсов нефтепродуктами, размещением и утилизацией отходов. На промышленные предприятия должна возлагаться основная ответственность, а государство, устанавливая справедливые «правила игры», ставя верные экологические цели и предъявляя экономически и технологически выполнимые требования, будет следить, чтобы они соблюдались.

В мировой практике инструменты государственной политики в области охраны окружающей среды, по-прежнему, по своей эффективности значительно опережают остальные. Поэтому особо тщательному анализу подвергались главы проекта Экологического кодекса, которые касаются регламентации вопросов государственного регулирования и управления в области охраны окружающей среды и природопользования. Пересмотр инструментов государственной политики, как известно, необходим, и он осуществлен в проекте Экологического кодекса путем дополнения их такими средствами как участие общественности в вопросах принятия экологически значимых решений и усиление контроля со стороны суда посредством расширения прав общественности по обращению в судебные органы с заявлениями о нарушениях экологического законодательства.

Действующее законодательство в области охраны окружающей среды регламентирует значительную часть инструментов управления, необходимых для обеспечения участия Казахстана в различных международных сообществах, в том числе в ВТО. Наше государство активно принимает участие в международном сотрудничестве в области охраны окружающей среды, подписав ряд международных конвенций, важнейшими среди которых являются: Конвенция о биологическом разнообразии, Рамочная Конвенция ООН об изменении климата, Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, Конвенция о доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния. Требования международных конвенций позволяют создать законодательный фон для соблюдения требований ВТО.

Вместе с тем следует отметить, что наше законодательство, предусматривая большинство отдельных инструментов и процедур, применяемых в мировой практике, одновременно не придало им системного характера. Именно под этим углом рассматривается проект Экологического кодекса, доработка которого сейчас активно ведется. Экологическое нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза и комплексные экологические разрешения рассматриваются в проекте Экологического кодекса как элементы единой системы, призванной обеспечить благоприятную окружающую среду. При этом учитывалось следующее положение, принятое в ЕС: институты ЕС должны принимать во внимание вопросы в отношении окружающей среды в остальной политике путем оценки воздействия на окружающую среду. Данная практика была также распространена на политику и администрацию национального уровня стран ЕС.

Кроме того, проект Экологического кодекса предусматривает комплексное и системное реформирование экономического регулирования охраны окружающей среды. В этом плане можно использовать положительный опыт стран, являющихся участниками ВТО и придерживающихся так называемых «зеленых» статей соглашений ВТО.

Кроме того, предстоит внедрение методологии экономической оценки рисков для окружающей среды и здоровья населения. Хорошую основу для этого создают рекомендации Всемирного банка.

2. О переходе на новые стандарты

Совершенствование экологического законодательства посредством принятия Экологического кодекса направлено на обеспечение внедрения научно-обоснованных нормативов и стандартов экологической безопасности и устойчивого развития общества. МООС уже проводит работу в данном направлении. В частности, в истекшем году были реализованы мероприятия по восстановлению и ведению Реестра ведомственных нормативно-методических документов, проведению инвентаризации нормативно-методической базы, созданию систематизированной базы нормативных правовых документов. Реестр представляет собой постоянно обновляемый перечень действующих ведомственных нормативных правовых актов, и сюда включаются различные инструкции и методики, разработка и утверждение которых входит в компетенцию МООС.

В соответствии с проведенной инвентаризацией в Реестр нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды в настоящее время включено 186 нормативно-методических документов, регламентирующих различные аспекты. Дополнительно 23 документа разработано в 2005 году и 47 намечено к разработке в 2006 году, для чего уже проведены необходимые конкурсные процедуры.

Теперь же путем систематизации содержащихся в этих актах нормативов и стандартов, а также их модификации с целью сближения с международными стандартами введены соответствующие положения в проект Экологического кодекса.

Впервые на уровне законодательного акта предлагается детально урегулировать вопросы экологического нормирования и экологических требований. Тем самым МООС добивается того, чтобы большинство положений в Экологическом кодексе имело характер прямого действия без отсылки к подзаконным нормативным документам.

Следует отметить, что работа по внедрению новых экологических требований началась не сегодня. Так, уже законодательно закреплены запреты при осуществлении промышленной разработки нефтегазовых месторождений.

В июле 2005 года принят Закон о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам экологического аудита, а в декабре 2005 года - Закон об обязательном экологическом страховании. Экологический аудит должен помочь предприятиям и организациям наиболее экономически рациональными методами достичь нормативных показателей загрязнения окружающей среды. Накопление средств страховыми организациями должно гарантировать возмещение ущерба окружающей среде даже в случае значительных аварий и катастроф при осуществлении экологически опасных видов деятельности.

Международные экологические стандарты серии ИСО-14000 - основа современной экологической политики предприятий и компаний. Появление данной серии международных стандартов систем экологического менеджмента на предприятиях и в компаниях называют одной из наиболее значительных международных природоохранных инициатив. Основным предметом ИСО-14000 является система экологического менеджмента - environmental management system (EMS).

Стандарты ИСО-14000 являются «добровольными». Они не заменяют законодательных требований, а обеспечивают систему определения того, каким образом компания влияет на окружающую среду, и как выполняются требования законодательства. Предприятия заинтересованы в получении сертификации по ИСО-14000 в первую очередь потому, что такая сертификация будет являться одним из непременных условий маркетинга продукции на международных рынках. Все большее количество организаций во всем мире осознают необходимость применения системы экологического менеджмента. Опыт уже сертифицированных предприятий и организаций показывает, что соответствие требованиям стандарта ИСО-14000 поддерживается без специальных усилий со стороны государственных органов, поскольку внедренные законодательством процедуры осуществляются полностью в конкурентной среде. Тем не менее, государство берет на себя предоставление помощи и поддержки при внедрении международных стандартов качества. В частности, государство законодательно установило, что в случае наличия доходов от реализации сертифицированных товаров собственного производства сумма корпоративного подоходного налога уменьшается на 50% от суммы корпоративного подоходного налога, относящегося к сертифицированным товарам собственного производства, в течение одного налогового периода, следующего за годом внедрения в установленном законодательным актом порядке систем менеджмента. Сертифицированными товарами собственного производства признаются товары собственного производства юридических лиц - лауреатов премии Правительства Республики Казахстан «За достижения в области качества», процесс производства которых сертифицирован в порядке, установленном законодательным актом Республики Казахстан в соответствии с международными стандартами ИСО серии 9000 и 14000 системы менеджмента качества и управления окружающей средой (п. 2 ст. 140-9 Налогового кодекса).

3. Совершенствование системы государственного контроля

В области охраны окружающей среды в разных государствах имеются различные подходы к избираемым ими государственным инструментам и мерам обеспечения охраны. Однако, как правило, к числу наиболее важных относят контроль за соблюдением законности в сфере экологических отношений. Можно даже сказать, что контроль законности стоит на первом месте, когда речь идет о государственных инструментах охраны окружающей среды. Вопросы совершенствования государственного контроля за деятельностью субъектов предпринимательства, которые в процессе производства могут оказывать воздействие на окружающую среду, заложены в нашем законодательстве. Недавно принятый Закон о частном предпринимательстве и внесенные в связи с этим изменения и дополнения в экологическое законодательство предусматривают новые нормы, определяющие основные принципы государственного регулирования, администрирования и государственного контроля. В частности, государственным органам запрещается принимать подзаконные акты по вопросам проведения проверок субъектов частного предпринимательства, устанавливается для всех государственных органов, осуществляющих контрольные функции, единый порядок проведения проверок хозяйствующих субъектов, запрещается проведение иных проверок, кроме как установленных законодательными актами. В переработанной на сегодняшний день версии проекта Экологического кодекса эти положения нашли отражение.

Кроме того, МООС инициировал ряд поправок в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях. И сейчас установлен размер штрафа, который может выражаться в размере суммы нанесенного окружающей среде вреда, а также введен новый состав правонарушений - нарушение законодательства об экологическом аудите.

Сейчас нужно решить два вопроса. Во-первых, поднять на качественно новый уровень работу МООС, его природоохранного ведомства и территориальных органов по предъявлению исков и представлению интересов министерства в судах, органах исполнительного производства, других государственных организациях и органах, а также по применению административных санкций к нарушителям экологического законодательства.

Во-вторых, необходимо рассмотреть практическую возможность реализации децентрализованного контроля. В этом плане взяты на вооружение положения Орхусской конвенции о существенном укреплении прав граждан, общественных объединений и иных организаций в интересах охраны окружающей среды. Конвенция руководствуется новым подходом, суть которого заключается в следующем: первичной ответственности государства за сохранение окружающей среды должна сопутствовать возможность действенного контроля со стороны общественности.

Для этого в проекте Экологического кодекса устанавливается обязанность публикации государственными органами сведений о состоянии окружающей среды, и предоставляются общественности права по участию в процедурах принятия экологически важных решений. Негосударственные экологические организации должны вместе с политиками, экономистами и судьями вносить свой вклад в развитие ответственного отношения к окружающей среде и рационального использования природных ресурсов. Тем самым, охрана окружающей среды может осуществляться посредством еще одного инструмента в лице децентрализованного, в том числе общественного контроля.