D&K Info

Применимость на практике экономических механизмов и процесса получения комплексных разрешений,
рассматриваемых в рамках проекта «Экологического Кодекса РК»

Давлетьярова Майя Галимовна

Руководитель группы по экологической информации,

отчетности и получения разрешений СП «Тенгизшевройл»

Четвертый Атырауский правовой семинар «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 14 апреля 2006 г.)

В начале своего выступления прежде всего хотелось бы отметить огромную работу проведенную авторами в разработке проекта Экологического Кодекса, в которой всесторонне рассмотрены основные аспекты природоохранной деятельности с разъяснением терминов, понятий, примененных в данном документе. Предприятия заинтересованы в поддержании и улучшении экологической ситуации в ходе своей производственной деятельности и совершенствование природоохранного законодательства могло бы способствовать по всем ожиданиям улучшению отношений в области взаимодействия, возникающей при осуществлении хозяйственной или иной деятельности.

Хозяйствующая деятельность природопользователей должна стремиться к сохранению естественной природной обстановки, всемерной защиты окружающей среды, осуществляться в соответствии с технологическими и экологическими нормами, а также с постоянным совершенствованием, с введением новых технологий и в соответствии с лучшими международными стандартами практической деятельности промышленности. Основой для реализации принципов экологического подхода по уменьшению негативного воздействия на окружающую среду в результате антропогенной деятельности, является осуществление производственной деятельности согласно существующих нормативно-правовых положений в области охраны окружающей среды, базовым законодательным актом которого является Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей среды».

В законе «Об охране окружающей среды» и в разрабатываемом в настоящее время проекте Экологического Кодекса Республики Казахстан, (далее - Кодекс) отражены основные стратегические направления природоохранной деятельности, уже регламентированные многими промышленно развитыми странами. Указанные направления охватывают экологический аудит, постоянный мониторинг, стандарты качества окружающей природной среды, систему штрафов за ее загрязнение и платежей за специальное природопользование.

Между тем, данный Кодекс по нашему видению, должен четко регулировать разграничения полномочий компетентных органов, а также способствовать достижению правового режима, который будет устанавливать ясность и четкость требований, согласованность между собой, упрощать определенные процедуры, связанные с оформлением всевозможных разрешительных документов, а также устранять несогласованность нормативных актов, которые при их значительном количестве неизбежно ведут к нарушениям требований законодательства. Это могло бы в определенной степени способствовать сохранению времени и ресурсов как природопользователей, так и контролирующих органов, с целью максимального направления основных своих усилий для обеспечения рационального природопользования.

Для этого необходимо взаимодействие деятельности государственных органов и природопользователей, путем вовлечения в процессы обсуждения всевозможных изменений, информирования, обмена опытом, оказания консультативной помощи, взаимопонимания и поддержки, тем самым объединяя усилия для достижения единой цели, т.е. снижения негативного воздействия на окружающую среду и улучшения экологической обстановки.

Рассмотрев проект Экологического Кодекса, хотелось бы остановиться на следующих основных моментах, которые напрямую затрагивают интересы всех природопользователей.

В Кодексе всесторонне рассмотрены основные принципы экономического механизма воздействия, с целью охраны окружающей среды, планирования мероприятий, экологических видов платежей, возмещение ущерба, а также меры экономического стимулирования, которые определенно будут оказывать свое влияние на ответственность природопользователей, и в какой-то степени стимулировать их деятельность по минимизации воздействия на окружающую среду. В то же время, следует отметить, что приводимые расчеты оценки ущерба, требуют доработки, так как они должны рассматриваться в рамках Методик определения расчетов, разрабатываемых специализированными в данной области проектными организациям в установленном порядке, согласно существующих положений по их разработке, и должны утверждаться компетентными органами.

Положительным фактом можно отметить то, что впервые рассматриваются меры экономического стимулирования, предполагающие определенные льготы. В то же время, не определены при каких условиях это возможно и будет ли на практике это работать, т.е. предусматриваются ли эти меры как обязательные со стороны уполномоченных органов и какими именно, центральными или территориальными?

В частности, согласно статьи 235 Экологического Кодекса предполагаются предоставление налоговых, кредитных или иных льгот при осуществлении природоохранных мероприятий, если в результате достигается снижение фактических выбросов, сбросов и размещение отходов ниже нормативных показателей. При этом остается неясным, по какому принципу будет определяться данное стимулирование, т.е. в зависимости от каких показателей (тонны, проценты, прочее) и за какой период. Или следующий пункт, льготы при финансировании природоохранных программ на предприятии из собственных средств, тогда как существуют предприятия, которые осуществляют их выполнение только собственными средствами, согласно как существующего законодательства, так и внедряемого Кодекса.

Хотелось бы верить, что все это будет работать на практике и окажет ощутимое воздействие и усилит стремление предприятий по улучшению охраны окружающей среды.

Позвольте обратить Ваше внимание на главу 15 Кодекса, освещающей статьи Комплексного экологического разрешения (и далее Разрешение), в которой имеются существенные моменты, требующие тщательного изучения в части применимости на практике. Например, статья 112 Кодекса, предусматривающая необходимые документы для выдачи Разрешений, идет в разрез со статьей 113 - регламентирующие сроки подачи заявок, выдачи и согласования Разрешений. Состав необходимых документов включают в себя обязательное предоставление документов, которые запланированы на полный год:

· Отчета по выполнению планов природоохранных мероприятий;

· Отчета по производственному мониторингу;

· Выполнение особых условий природопользования.

Статьей 113 Кодекса регламентируется подача заявки для действующих объектов за 3 месяца до истечения сроков действующего Разрешения, а для объектов вводимых в эксплуатацию впервые, либо реконструируемых - за 6 месяцев до ввода объекта в эксплуатацию. Однако, если следовать этим срокам, предоставление трех вышеперечисленных необходимых документов в составе заявки, невозможно по причине, что к примеру, отчет по выполнению планов природоохранных мероприятий включает как фактическое выполнение работ, так и фактические затраты, осуществление которых возможно только по окончательному выполнению самих работ или услуг, предоставляемых подрядными организациями. К третьему или к четвертому кварталу, по Плану природоохранных мероприятий, по некоторым проектам будет возможным только предоставление данных по выполненным работам, без финансового подтверждения, т.е. в графе затраты будут нули. Также по проектам, запланированным на конец года будут предоставляться прогнозные данные, как по планируемым работам, так и по средствам. Таким образом, всё вышеуказанное будет идти в разрез с частью 1 пунктом 3 статьи 115, а именно «невыполнение ежегодных планов природоохранных мероприятий» и вследствие этого отказ в выдаче Разрешения.

Что касается Отчета по производственному мониторингу, то он должен включать фактическое выполнение работ за целый год, по которому невозможно и нецелесообразно предоставление прогнозных данных. Поэтому, если мы хотим соответствовать требованиям статьи 113, то отчет должен включать данные только за 8 месяцев (или за 5 месяцев), так как, следует учесть необходимое время на анализ, обработку данных и подготовку итогового отчета, которое конечно же в зависимости от категории природопользователя и объема работ по программе мониторинга, может занимать примерно не менее одного месяца. И в этом случае также будет нарушение требований статьи 115 Кодекса.

Аналогично вышеприведенным двум отчётам, невозможно также предоставление отчета по выполнению особых условий природопользования за полный календарный год, т.е. выполнение некоторых условий, которые рассчитаны на целый год или конец года. Следовательно будет также являться нарушением статьи 115, т.е. послужит причиной отказа в выдаче Разрешения или ее приостановки.

Анализируя статью 114, регламентирующей сроки действия разрешений, можно отметить положительным то, что они увеличены до 5 лет для предприятий категории D (см.ст.109 ЭК РК) и до 3 лет для предприятий с постоянным режимом работы, которые не предусматривают новые источники выбросов/сбросов и образование отходов в течение 3 лет.

Однако, что касается предприятий категорий А и В, то для них предусматривается получение Разрешения только на год, для чего требуется выполнение массы работ, включающих разработку нескольких проектов, подготовку всех необходимых материалов, согласования на основе предусматриваемых различными не согласующимися между собой статьями рассматриваемого Кодекса.

Вашему вниманию предлагается схематичное изображение процедуры подготовки и получения Разрешения, составленного на основе статей Экологического Кодекса:

На схеме представлены необходимые документы, а также сроки их подачи на рассмотрение и согласование, а именно:

· Инвентаризация источников выбросов, сбросов, размещения отходов;

· Разработка проекта Нормативов Предельно Допустимого Воздействия (НПДВ);

· Разработка проекта Оценки Воздействия на Окружающую Среду (ОВОС);

· Оформление и комплектация пакета Заявки на получение Комплексного экологического разрешения.

ТШО является крупным природопользователем с постоянным ростом производства, модернизации существующих объектов и расширения инфраструктуры производства. Поэтому нам бы хотелось рассмотреть влияние внедрения данного Кодекса на предприятия категории А и В с постоянно вводимыми новыми объектами и мощностями или изменениями.

Как видно из схемы, для обеспечения заблаговременной подачи заявки в уполномоченный орган, природопользователю необходимо подготовить проект Нормативов предельно-допустимого воздействия на окружающую среду (НПДВ) в составе документации по Оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) и оформление на основе этих проектов, самой Заявки. Весь этот процесс, согласно статьи 113 Кодекса, предприятиям категорий А и В необходимо завершить к 1 июлю. В связи с этим возникает вопрос, сколько времени отводится на проведение каждого вида этих работ, если учитывать, что разработка каждого из проектов предусматривает определенный порядок по его разработке согласно существующих нормативных положений. Это работы по выбору подрядчика, определение объема работ, сбор исходной информации, камеральные, полевые работы, отборы проб, обработка и анализ данных, расчеты, прогнозирование, установление нормативов и оценка влияния планируемой деятельности на окружающую среду.

Согласно статьи 244, с учетом сжатости сроков следует, что все эти проекты должны будут выполняться одной проектной организацией, имеющей соответствующую лицензию. В настоящее время разработка проектов ПДВ, ПДС и размещение отходов осуществляется различными проектными организациями, тогда как по Кодексу природопользователи вынуждены будут объединить эти работы для выполнения одной организацией ввиду ограничения сроков, что будет негативно влиять на качество и сроки выполнения проектов НПДВ и ОВОС. И это при условии значительного количества предприятий-природопользователей и ограниченном количестве проектных организаций, предоставляющих свои услуги на должном уровне.

Кроме того, не учитывается время на подготовку проекта ОВОС, который должен быть разработан, во-первых, на основе НПДВ и во-вторых включать обязательное выполнение пунктов статьи 126, предусматривающих выполнение огромного объема работ, таких как оценка влияния планируемой деятельности, в том числе на здоровье населения, социально-экономическую сферу, фауну, флору, материальные ценности, включая архитектурное и археологическое наследие и т.д.

Что касается проекта НПДВ, то он предполагает проведение Инвентаризации, который представляет собой систематизацию сведений о распределении источников по территории, количеству и составу выбросов, сбросов и образования отходов. Инвентаризация является первым этапом разработки проектов нормативов ПДВ, ПДС и размещения отходов и должна проводиться за полный предшествующий год.

Допустим, согласно представленной схеме, если предприятие будет планировать подачу Заявки на 2007 год, то это означает, что Инвентаризация, разработка проекта НПДВ и ОВОСа должны быть начаты в 2005 году и завершены к июлю 2006 года.

Весь этот процесс должен одновременно начаться в 2006 году для своевременной подачи Заявки в 2007 году на 2008 год и так далее. И при этом будет оставаться неясным, будут ли согласованы предыдущие проекты, представленные в Заявке на 2007 год, если в целом Заявка будет отклонена.

Исходя из вышесказанного возникает вопрос: каким образом могут быть осуществлены ежегодно вышеперечисленные работы для предприятия, планирующего получение Разрешения сроком на 1 год?

Также хотелось бы отметить, что в Экологическом Кодексе хорошо рассматривается время отведенное на проведение экспертизы, инспекционных проверок, сроки подведения итогов инспекторских проверок, а также реагирования природопользователей, которые в сравнении с существующим на данный момент положением, по неясным причинам ограничены в Кодексе до двух недель. При этом абсолютно не рассматривается время на разработку всех вышеперечисленных проектов, необходимых для получения Комплексного экологического разрешения исходя из реальных человека-дней, включая сбор исходных данных, проведение необходимых исследований и других работ, о чем было сказано ранее. Также каждый из этих видов проектов может иметь разные сроки в зависимости от объема работ, планируемой деятельности, масштабности предприятия и в зависимости от режима изменения, модификации, расширения производства. В этой связи считаю, что требуется специальное изучение вопроса сроков разработки как вышеперечисленных, так и других экологических проектов.

Статьей 249 предусматривается пересмотр ранее установленных нормативов, в том числе при появлении новых или уточнения параметров существующих источников.

Означает ли это, что проекты НПДВ и ОВОС должны будут разрабатываться только на 1 год

В настоящее время, согласно действующего законодательства, разработка ОВОСа, предусматривается при создании (развитии, реконструкции, консервации, ликвидации) конкретных масштабных и (или) экологически опасных объектов и сооружений намечаемой деятельности.

Что касается предприятий, в особенности динамично прогрессирующие, которые имеют ежегодно или в течение года определенные изменения, модификации или строительство небольших объектов, то при существующей системе, они рассматриваются в рамках раздела охраны, окружающей среды. К примеру, такими изменениями могут быть строительство складов, бытовых помещений, прокладка трубопроводов, замена частей оборудования либо строительство полигона/ячейки по отходам, работ по изменению системы инфраструктуры, т.е. работ не влияющих на основное производство. Заключения госэкспертизы на раздел охраны окружающей среды являются основанием для включения тех или иных изменений/уточнений в Заявку на получение Разрешения на природопользование.

Существующая на сегодняшний день система вполне работоспособна, возможно только с необходимостью некоторой корректировки отдельных моментов. На мой взгляд существующий процесс получения Комплексного разрешения не требует кардинального изменения, поскольку согласно вводимого Кодекса, если я правильно понимаю, все изложенные требования, приводят к усложнению и созданию большого количества скоропостижных и связанных с этим некачественных огромных краткосрочных проектов (для предприятий категории А и В), а также неоправданных затрат ресурсов. При этом остаётся риск неполучения необходимых заключений к данным проектам.

Возвращаясь опять к статье 113 Кодекса считаю необходимым обратить внимание на то, что в статье прежде всего не оговаривается каким уполномоченным органом после подачи будет рассматриваться Заявка в течение 1 месяца, т.е. территориальным или центральным, либо одновременно в обеих органах. Второе, в части 2 указанной статьи предусматривается отклонение Заявки по истечению 1 месяца рассмотрения и не предусматривается возможность проведения корректировок, устранения замечаний на время рассмотрения Заявки в уполномоченном органе.

В связи с этим возникают следующие вопросы:

Означает ли, что в случае отклонения Заявки природопользователь лишается права на повторную подачу Заявки, а также права получения Разрешения на запрашиваемый год?

Означает ли, что вместе с отклонением Заявки одновременно не согласовываются и разработанные и представленные вместе с Заявкой проекты НПДВ и ОВОС?

Следует ли предприятию, разработавший проекты, допустим, на 3 года, представлять повторно откорректированные с учетом замечаний уполномоченного органа проекты или следует пересматривать на следующий год и представлять в составе очередной Заявки?

В случае отклонения Заявки, предприятие будет действовать не только с отсутствием Разрешения, но и согласованных нормативов выбросов, сбросов и размещения отходов. Это будет основанием в отказе выдачи Разрешения и в последующих годах согласно, статьи 115 Кодекса.

В статье 115 приведен большой перечень условий в отказе, приостановлений и аннулирования Разрешений, которые конечно же существенны, но возможно требуют других санкций и не могут быть применительны при получение Разрешения. К примеру, пунктом 2 части 2 статьи 115 Кодекса предусматривается приостановка действия разрешения при нарушении, в том числе экологических требований и норм установленных законодательством. Данное условие охватывает слишком широкий диапазон действия и любое по масштабности несоответствие будет являться основанием для приостановки Разрешения. На сегодня, на мой взгляд, ни одно крупное предприятие при всем своем огромном стремлении не может обеспечить 100% выполнение всех экологических норм и требований, даже при условии применения новейших технологий, а следовательно должно быть обречено по данному Кодексу на аннулирование Разрешения.

Рассматривая статью 115 Кодекса, в которой оговариваются условия отказа, приостановления и аннулирования разрешения, остается делать вывод, что после введения в действие Экологического Кодекса, при равном подходе к предприятиям и работе контролирующих органов в соответствии с Кодексом, большая часть предприятий останутся без Разрешений.

Таким образом, с учетом вышесказанного предприятия ставятся в такие рамки, которые заведомо не выполнимы и неизбежно будут вести к нарушению требований Кодекса, а значит и к нарушению природоохранного законодательства и отказу уполномоченного органа в предоставлении Разрешения на текущий и, соответственно, на последующие года. В этом случае природопользователям остается даже не пытаться уложиться в новые рамки, ввиду их бесперспективности и ограничиться само собой разумеющимися штрафными выплатами, реально приняв факт закрытия своей деятельности контролирующими органами.

На основе вышесказанного имеются следующие предложения по изменению предлагаемой системы получения Комплексого экологического Разрешения:

1. Предусмотреть возможность для всех категорий предприятий (А-D) получения Комплексного экологического разрешения со сроком действия минимум на 2 или 3 года, основанных на проектах нормативов ПДВ, ПДС, лимитов размещения отходов и разделов ООС;

2. Бланк Разрешения не должен содержать объемы выбросов, сбросов и образование отходов, которые должны содержаться только в приложениях по годам;

3. С учетом статьи 116 Кодекса Приложения к Разрешению должны предусматривать возможность замены/переоформления по видам загрязнения и Условиями природопользования в зависимости от появления новых объектов/изменений, предусматриваемых, как сказано ранее, разделами ООС.

4. В случаях применения санкций по приостановлению или аннулированию Разрешения, необходимо предусмотреть возможность не полного приостановления или аннулирования всего Разрешения, а только по отдельному виду загрязнения, по которому выявлены нарушения согласно статьи 115 Кодекса (с учетом вышесказанных замечаний по данной статье);

5. Возможность оставить срок подачи Заявки с 1 января по 31 марта, либо пересмотреть состав заявки или сроки отчитываемого периода, который будет отличен от календарного года;

Тем самым, будет обеспечиваться:

· упрощение процедуры по оформлению и получению Разрешений;

· снижение затрат времени как предприятий, так и контролирующих органов;

· увеличение эффективности принятых проектных решений и их реализация, направленных на обеспечение снижения воздействия на окружающую среду в реальной деятельности природопользователей, и соответствие природоохранному законодательству.

При этом данные предложения никак не снижают ответственности с природопользователей, снижения контроля и мер воздействия со стороны уполномоченных компетентных органов согласно подробно представленных в данном Кодексе экономических механизмов воздействия.

Кроме того, согласно проекта Экологического Кодекса Заявка на получение Комплексного экологического разрешения предусматривает включение «видов и объемов, забираемых для хозяйственных нужд водных ресурсов». В настоящее время, получение разрешения на специальное водопользование предусматривается Водным Кодексом РК от 9 июля 2003 года и соответствующими подзаконными актами, которые идут в разрез с планируемым Экологическим Кодексом.

В связи с этим возникает вопрос, будут ли внесены изменения в Водный Кодекс РК?

Статьей 117 проекта Экологического Кодекса определено согласование заявки с объемами забора воды с органами СЭС, бассейное управление рыбного и водного хозяйства и с уполномоченным органом по геологии и недропользованию на областном уровне.

Между тем, не оговорено, должна ли Заявка на Комплексное экологическое разрешение подаваться в полном объеме на рассмотрение вышеназванных госорганов? Если да, то получается, что рассмотрение Заявки включает не только органы охраны ОС. Из указанного следует, что природопользователь должен одновременно за 6 месяцев или за 3 месяца до истечения срока действующего Разрешения, подавать Заявку во все вышеперечисленные органы, включая МООС, либо поэтапно после согласования с определенными госорганами, каждый из которых будет рассматривать Заявку месяц.

Если же не предполагается подача полной Заявки на получение Комплексного экологического разрешения в данные органы, то возможно следует предусмотреть статьи по оформлению необходимых документов для отдельной заявки на водопользование и условия его получения, с учетом разграничений для первичных и вторичных водопользователей, о которых не упоминается в проекте Экологического Кодекса в отличие от Водного Кодекса.

Помимо всего вышесказанного, требуют обязательного внимания к себе прежде всего определения, термины, пояснения, введенные в проект Кодекса, которые в большинстве случаев имеют расплывчатые, а зачастую общие формулировки, пытающиеся охватить разом все понятия одновременно или предполагают субъективную оценку, которые потом будут неверно истолковываться на местах, вызывать споры и судебные разбирательства.

В завершение, возможно все вышесказанное по рассматриваемому проекту Экологического Кодекса на ваш взгляд покажется односторонним мнением природопользователя - практика и может создаться впечатление, что предприятия пытаются препятствовать новшествам в законодательстве.

Однако, в реальности предприятия стремятся осуществлять свою деятельность в рамках природоохранного законодательства, которые будут включать выполнимые требования на основе ясного и четкого регулирования отношений, возникающих в сфере природопользования.

Данный доклад ставил целью обратить ваше внимание на отдельные моменты проекта Экологического Кодекса, которые все еще требуют дополнительного изучения и анализа, но если рассматривать документ в целом, то в нем хорошо освещены вопросы экологической экспертизы, экологического мониторинга, принципов экономических механизмов охраны окружающей среды.

При этом необходимо отметить положительный факт привлечения природопользователей в обсуждение разрабатываемых законопроектов и нормативно-правовых актов, а также возможностью внесения комментариев с их стороны, поскольку согласно вводимому Экологическому Кодексу впоследствии природопользователям необходимо будет непосредственно руководствоваться им при осуществлении своей деятельности.